《江华瑶族自治县野外用火管理条例》实施情况的调查报告
任吉票、钟江波
2022年12月20日
《江华瑶族自治县野外用火管理条例》（以下简称《野外用火管理条例》）经江华瑶族自治县人大常委会公布，自2022年5月1日实施以来，该县各级各部门广泛宣传，深入贯彻实施，对全县野外用火的管理逐渐发挥出条例的规范和引领作用，特别是今年夏秋连旱且高火险等级天气持续，《野外用火管理条例》的贯彻实施显得更加重要。但笔者近期在该县的调查中了解到，有些部门、乡镇或基层群众对《野外用火管理条例》的宣传贯彻落实不够重视，对其中的一些条款理解不透、印象不深，存在宣传不到位、有法不依、执行不力等问题。现将调查情况报告如下：
一、《野外用火管理条例》的宣传贯彻实施情况
1. 宣传有声有色。2022年4月21日，江华瑶族自治县人大常委会召开《野外用火管理条例》公布实施的新闻发布会。会上，该县县人大常委会负责人、县人民政府有关负责人就条例的宣传贯彻实施作了宣传动员和具体安排；同时，印发条例单行本4000余册至全县各单位和乡镇、村。新闻发布会后，该县各级各部门以不同形式组织了对条例的宣传贯彻，掀起了一波热潮。
今年9月以来，该县持续干旱，全县进入森林防火高火险期，该县人民政府及其林业、农业农村、应急管理等主管部门以及各乡镇，加大了对《野外用火管理条例》、省市县关于森林防灭火指示精神的宣传力度，除印发各种宣传资料入户宣传外，还利用各村的村村响全天侯进行宣传。据统计，该县全年累计印发《江华瑶族自治县野外用火管理条例》（摘录）、清明节期间森林防火的通告、《关于对野外用火实行罚款和有奖举报的通告》共2万多份，悬挂宣传横幅3000多条，同时张贴农作物秸秆禁烧通告2000份、宣传挂图3000份，发放《秸秆综合利用技术》等宣传资料2万余份。
2. 贯彻实施有力。《野外用火管理条例》实施以来，该县加大了野外用火管理力度。据不完全统计，今年以来该县县乡两级共计出动巡查车辆4000多车次，开展巡查近5万人次，现场制止非法用火30余起。
特别是今年9月份以来，该县根据当时严峻的森林防火形势，连续下发了江办发电〔2022〕75号《关于进一步强化森林防灭火、安全生产、信访维稳、疫情防控工作措施的紧急通知》和江办发电〔2022〕76号《关于建立县直单位科级干部“防风险、保安全、促发展”常态化联村工作责任制的通知》，组织千名干部下村开展“防风险、保安全、促发展”六项重点工作，其中摆在第一位的就是抓森林防灭火工作。一是对森林防灭火工作进行周密的安排部署和督促落实。全县319个村都至少有一名科级干部驻村，要求强化值班值守，常态化组织巡山巡逻，落实“敲门行动”、全面走访宣传，层层压实责任、落实落细措施和人员，逐级签订森林防火责任书、入户发放告知书，加强工作督查、落实一天一报告制度。二是加大了森林火灾案件的查处打击力度。到11月底，该县9月以来发生森林火灾案件31起，其中给予当事人行政拘留12人、治安处罚8人、移送司法部门追究刑事责任的2人，有力打击了野外违法用火行为。三是加大了对镇村相关责任人的问责力度。10月以来，该县对发生了较大森林火灾案件的沱江、涛圩、大石桥、白芒营等乡镇党政主要领导、分管领导、联村干部及村相关责任人分别给予诫勉谈话、停职三个月专抓森林防火工作、纪委监委立案调查、免职等处理，压实了各级各部门的责任。
3.配套措施有效。《野外用火管理条例》在对野外焚烧农作物秸秆作出禁止性规定后，对农作物秸秆的利用作出了倡导性规定：“支持和鼓励农业生产者和经营者采用先进技术收集农作物秸秆，进行综合利用。”今年以来，该县农业农村部门以秸秆饲料化、肥料化、基料化等为目标，引导农业生产者对农作物秸秆的综合利用作了有益的尝试。如，该县白芒营镇石角岭村徐小强，自筹资金16万余元，购买稻草打捆机一台，收集稻草养牛；沱江镇上宅洞村忠平农机合作社蒋登忠，开展稻草打捆作业，稻草打捆后，被运送至加工厂经过综合利用，变为饲养牲畜的“营养口粮”，解决了秸秆处理“老大难”问题，增加了收入。
二、《野外用火管理条例》实施中存在的问题
1.宣传仍有死角，部分群众对一些条款理解不透。笔者在调研中了解到，群众只知道村村响喇叭里讲不准在山林田间地头乱烧火，镇村干部讲失火要坐牢，但对什么是森林防火期一知半解，对农业生产用火要向社区或村民委员会报告还不以为然或没有养成习惯，少数老年人认为在野外焚烧农作物秸秆、烧杂草我都烧了几十年了，违什么法，烧就是了。笔者了解到，仍有群众在野外随意点火，如在森林防火特别防护期的10月下旬，该县农区一乡镇某村一位70多岁的村民，夜晚偷偷摸摸去地头点火烧杂草、秸秆，幸亏被夜间巡逻的村干部发现及时制止。据统计，该县9月份以来发生的24件火案中，防火意识薄弱的老年人和妇女群体引起失火的占了一半以上。另外，农区社区和村委会都没有建立民农、林业生产野外用火的登记台账。
2.有法不依的现象仍然存在。一是在森林防火期内上坟烧纸点烛放爆竹等行为仍有发生。在9月份以来的森林火灾案件中，该县因祭祀引发的森林火灾就有3起。如2022年10月17日，大石桥乡蕉源村村民黄某上在“对面岭”山场其父亲坟墓处烧“地契”后燃放鞭炮，约14时许发生火灾。二是群众农业生产用火没有按规定向村委会报备，在森林防火期内随意用火。9月份以来，卫星遥感监测到该县不少的火点，其中因焚烧农作物秸秆引发的森林火灾有6起，烧杂草、烧荒引起的9起。
3.部门执法力度不够大，力量难整合，乡镇执法能力建设仍有待加强。目前，该县林业及森林公安负责森林防火区野外用火的管理及火灾案件的查处，农业农村部门负责农村居住区和农业生产区的野外用火的管理，应急管理部门负责野外火灾的应急处置，三个部门职责各有侧重、责任范围有差别，没能形成整体合力。乡镇、村是野外用火日常监管的最基层责任单位，为解决乡镇村有责无权、监管难以到位的问题，《野外用火管理条例》明确了自治县人民政府可以委托乡镇人民政府审批林业生产野外用火和实施野外用火管理的执法，明确了农业生产用火向当地社区或村委会报告的规定，但在实际操作和管理中，上下关系还没有理顺，除林业生产的野外用火审批执行得比较规范外，其他规定的执行还不到位。再加上乡镇工作千头万绪，各项工作压力大，执法力量薄弱，野外用火的管理还不到位。
三、对今后工作的建议
针对前一段时间在宣传贯彻《野外用火管理条例》方面存在的问题，笔者认为该县要加强以下三个方面的工作。
1.抓好条例的再宣传。目前，该县仍处于森林防火期，临近春节，外出务工人员因新冠疫情压抑了多年的回家过年情结被释放后，外出返乡人员将大幅增长，对森林防火工作带来新的压力，也为条例的大力宣传提供了新的机会，县人民政府及其相关职能部门、各乡镇要抓住时机在今冬明春掀起新一轮宣传贯彻《野外用火管理条例》的热潮。要利用发放宣传资料、村村响、“抖音”短视频等群众喜闻乐见的方式进行宣传，主要宣传条例中森林防火期的划定、森林防火期野外用火禁止行为、林业生产用火的审批、农业生产用火的报告、擅自野外用火的法律责任、支持和鼓励移风易俗祭祀和农作物秸秆综合利用等方面的条款，让群众更深刻地领会条例的内容和实施意义，让遵守条例规定成为广大群众的自觉行动；要以当地以及本市其他县市区发生的森林火灾惨痛案例开展警示教育，让大家受到警醒并从中吸取教训。同时，要督促广大群众加强对各自老人、小孩或智障人员的宣传教育和监管工作，杜绝意外失火行为。
2.强化野外用火管理，加大火案的查处力度，严格责任追究。该县、乡镇人民政府及有关职能部门要特别关注春节、元宵、清明节、春种秋收时节以及其他高火险等级天气期间的野外用火管理工作，利用网格化管理机制压实各级责任，加强日常宣传，加大户外巡查力度。各职能部门要根据各自职责依法从快制止和处置违规野外用火行为，从严查处森林火灾案件，对因不听工作人员宣传、在重点时段发生的火灾案件当事人要从重处罚。对野外用火管理中的责任人员的失职渎职行为，监察部门一定要依照条例第十一条及其他法律法规的规定追究相应的法纪责任。
3. 开展条例实施情况的执法检查。《野外用火管理条例》中涉及了该县人民政府多个部门以及乡镇人民政府的职责。笔者认为，该县人大常委会要在2023年上半年开展一次实施条例的执法检查，听取县人民政府关于条例实施情况的报告，检查县人民政府及其相关职能部门、各乡镇人民政府制定实施条例的具体办法和措施情况、落实条例的各项规定情况，发现全县各级各部门在实施条例中存在的问题，提出检查建议，各有关职能部门要对照执法检查出来的问题进行整改，确保条例正确有效实施。
4.开展条例立法后的评估工作。结合开展对条例实施情况的执法检查，县人大常委会要组织或者委托其他具备评估能力的中介组织对条例进行一次立法后评估工作，主要对条例设置的几个重要条款的实施效果、作用发挥以及存在的主要问题进行综合评价，重点对条例中涉及行政许可、行政处罚、行政强制等方面的规定进行评估，为全县各级各部门今后实施该条例提出意见，确保发挥出条例的规范、引领作用。
