关于加强人大常委会备案审查工作的探讨
市人大法制委副主任委员、常委会法工委副主任 张雄
备案审查是宪法法律赋予人大常委会的一项重要监督职权。如宪法第67条规定全国人大常委会行使撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令。地方组织法第50条规定县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会行使撤销下一级人民代表大会及其常务委员会的不适当的决议；撤销本级人民政府的不适当的决定和命令的职权。立法法第五章对适用与备案审查、监督法第五章对规范性文件的备案审查都作出明确规定。2008年实施的《湖南省规范性文件备案审查条例》（以下简称《条例》）对县级以上人大常委会进行规范性文件备案审查范围、标准和流程作出具体规定。新时代，如何加强人大常委会备案审查工作，将法律法规普遍适用规定转化为社会治理效能，更好发挥权力机关在推进民主法制建设、全过程人民民主、经济社会高质量发展重要作用是个重大课题。本文结合实际，就非法律法规类规范性文件备案审查作个粗浅探讨。
一、现实功能与意义
党的十八大以来，各级人大积极探索推动规范性文件备案审查工作，备案审查机制逐步健全，实效不断增强，备案审查的法律监督功能日益显现。
维护党中央大政方针和国家法制统一。我国是中国共产党领导的中国特色社会主义国家，经过百年建党和70余年建国，马克思主义中国化时代化不断推进，从马克思列宁主义到毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观再到习近平新时代中国特色社会主义思想，我党治国理政思想理论体系和路线方针政策日趋成熟，以宪法为统帅、法律为主干、行政法规和地方性法规为重要组成部分的法律体系也日益完善。贯彻落实党中央路线方针政策和国家法律法规，是全面推进依法治国、发展中国特色社会主义的重要保证，是巩固发展中国革命建设和改革发展成果、实现中华民族伟大复兴的重要保证。人大依法加强规范性文件备案审查，是符合中国国情、具有中国特色的立法监督制度，保障宪法法律实施、实现法律体系内在和谐统一的重要制度安排。备案审查目的就是及时对受人大监督的国家机关制定的规范性文件进行审查把关，并纠正与大政方针和法律法规偏差，克服“上有政策、下有对策”，实现行政行为和司法活动始终与党中央重大决策和大政方针保持一致，与法律法规保持一致，确保党中央政令畅通，维护政策和法律法规统一性、权威性和严肃性。
保障公民、法人和其他组织合法权益。规范性文件是国家机关为实现一定行政管理、司法活动目标而制定的，是国家机关管理经济、文化和社会事务的重要依据，承担着促进社会公共利益增长、规制行政管理过程等功能，在一定范围一定时期对于公民、法人和其他组织具有强制性和约束力，被视为法律的特殊延伸，是“准法律法规”。随着社会分工细化，社会关系调整复杂化，国家机关工作制度化、常态化推进，规范性文件被日益广泛运用。据统计，全国人大常委会2017年至2021年通过备案审查修改、废止部门规章、地方政府规章和各类规范性文件20712件，占总量（包括法律法规类和非法律法规类规范性文件）86.9%。（1）这反映出非法律法规类规范性文件数量远远高于法律法规。大量规范性文件如果游离监督之外，极易产生不良后果。有的制定出台缺乏明确法律依据，有的程序不到位，有的更多站在部门管理立场体现管理意志，这些存在合法性、适当性问题的规范性文件，实施后将损害公民、法人和社会组织合法利益。加强规范性文件备案审查，就是坚持人民至上，依法有效“拦截”和处置违法、不适当的规范性文件，维护社会公平正义，维护各类市场主体合法权益，促进形成吸引各类要素投入洼地效应，促进构建良好市场秩序和营商环境。
增强人大监督实效。行政规范性文件的立法备案审查实质上是授权立法的控制问题。(2)备案审查是对抽象行政行为法律监督，相对于人大对国家机关具体行政行为进行的工作监督，具有前端性或源头性监督特点。备案审查虽也属于事后监督，但要求规范性文件在发布后一个月或更短时间内向人大机关报备接受审查，规范性文件实施时间较短，相对于针对存在突出或严重问题进行工作监督而言，这种事后监督更前端，即使规范性文件存在合法性、不适当问题，可能还没转化为具体行政行为或具体行政行为处于开始阶段从而没有发展到突出或严重后果程度。因此，备案审查可以及时防范执行违法性、不适当文件造成严重后果、产生不良社会影响，将问题消除在源头或前端，减少或避免对工作和事业造成损失，拓展人大监督维度，提高监督质量和实效。
二、面临主要问题
目前规范性文件备案审查工作在全国人大和省级人大开展相对规范，但在一些市级和县级人大层面还处于探索实践阶段，开展备案审查工作还有一些制约因素，造成有的流于形式，没有发挥备案审查法律监督功效。
思想认识不到位。目前一些备案审查主体和报备主体存在一些思想认识偏差。主要表现：一是“多此一举”。有的认为规范性文件已经政府司法部门专门把关，人大常委会没有必要再花大量时间精力备案审查，备案审查工作可有可无、被边缘化。二是“得罪人”。有的认为规范性文件已经政府集体研究，人大再进行审查“出力不讨好”、“给政府添麻烦”，容易得罪人，担心搞多了，会影响人大与政府之间的关系。三是“干扰中心工作”。有的认为备案审查会影响政府工作效能，会干扰一些重点工作推进，主观上不情愿被审查，甚至规避人大对规范性文件备案审查。四是“自找麻烦”。有的认为规范性文件备案审查是“挑刺”、“找茬子”，向上级机关或同级人大常委会报备规范性文件担心被树立反面典型，对本机关或本地造成不利影响，有防备思想。如有的地方下级人大机关向上一级人大机关报备规范性文件缺乏积极性、主动性，多年来一些县级人大没有收到乡镇人大报备规范性文件，这从侧面说明了这个问题的存在。
力量比较薄弱。规范性文件备案审查法律性、专业性和实践性很强，需要法律素养高、专业知识和实践经验丰富的备案审查队伍。但现实中，从一些地方的市和县级人大机关来看，还有相当大的差距。如有的市级人大机关没有配备到位专门的备案审查人员，相关专门委员会也没有形成规范的备案审查流程，工作附带性和随意性较大，备案审查工作缺失整体效力。县级人大中监察司法委与常委会法工委合署办公，一套班子人马两块牌子，人员配备2人，个别的只有1人，开展备案审查工作有心无力或无暇顾及。
工作氛围不浓。备案审查针对的是规范性文件，是对抽象行政行为进行监督，具有预防性监督特征，监督实效并不像工作监督那样具有鲜明对比性。因此，实际中，对于工作监督宣传较多，而对于立法监督特别是备案审查工作宣传较少，对备案审查法律法规学习宣传活动不多、声势影响不大，难以与新闻舆论监督有机结合，难以借助舆论宣传增强人大备案审查社会影响，社会各界对于备案审查工作知晓度不高。有的报备单位干部甚至对规范性文件概念、报备流程缺乏完整清晰认识，报备意识弱，也不知道报备什么、怎么报备；群众对备案审查工作缺乏了解，参与意识淡薄，因没有群众提出审查建议或要求多年来有的地方人大没有开展被动备案审查。
衔接机制不畅。一是党委、人大和政府备案审查联通机制不畅。目前地方党委、人大和政府开展规范性文件备案审查工作具有法定性，三方依法独立开展备案审查工作，但由于三方之间缺乏协调衔接机制，备案审查工作中也会产生各自为政、相互脱节问题，如党政联合下发的规范性文件如何确定审查主体，三方如何有效进行经验和信息交流以共同提高备案审查质效。二是对于同时报备特殊情况处理不明确。如《条例》第四条规定设区的市（自治州）人民政府制定的规章要向本级人大常委会报备，第五条规定市（自治州）人民政府制定的规章还要向上一级人大常委会报备，同时报备如果出现本级人大常委会和上一级人大常委会备案审查意见不一致时如何处理，《条例》中没有作出明确规定，实践中一旦发生处理棘手。三是规范性文件出台前征求意见和出台后备案审查没有很好对接。备案审查中对于违反党的大政方针和上位法的情形依据明确，但对于不适当、不合理的情形则比较难以操作和把握，在既成事实后由于立场、视角不同往往出现不同观点看法，这种情况下备案审查协调很难达成一致，考虑到关系处理，一般情况下人大不会硬性要求采纳意见或行使撤销权。因此，事前征求意见很有必要，可以很好弥补事后备案审查纠错难到位问题。实际中，规范性文件出台前征求意见没有作为常态化工作，也没有作为促进备案审查工作手段，影响了备案审查工作效果。
三、思考和建议
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央深入推进全面依法治国、高度重视宪法实施和监督，提出了“有件必备、有备必审、有错必纠”基本指导方针。党的十八届四中全会提出，加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件。党的二十大报告指出，必须更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家。新时期，党中央决策部署为加强人大备案审查工作指明方向、提供遵循，要针对现实问题积极破难题补短板，有效拓展备案审查工作新局。
深化对备案审查工作思想认识。加强学习宣传，消除认识误区，夯实备案审查工作基础。一方面，将备案审查业务学习纳入各级人大干部学习培训重要内容，将宪法、地方组织法、立法法、监督法和《条例》及行政许可法、行政处罚法、行政强制法等相关法律法规纳入普法学习考试内容。要充分认识到加强人大对规范性文件备案审查工作是维护党中央大政方针和国家法制统一、构建稳定法治环境必然要求，规范权力运行、促进社会公平正义客观需要，履行法定职责、增强人大监督实效重要途径，克服备案审查中“多此一举”、“得罪人”、“干扰中心工作”等思想偏差，强化法制信仰，强化规范性文件备案审查意识，增强工作自觉性和主动性。另一方面，运用网络电视、报刊杂志等媒体加强相关法律法规和工作成效的宣传，增强备案审查工作社会知晓度，推动群众参与度，为备案审查工作创造有利社会环境。
加强人大备案审查队伍建设。针对备案审查政策性、法律性、专业性强的特点，将加强队伍建设作为备案审查工作关键环节。内部方面，要充实力量，整合资源，形成合力。人大机关要招录法学等专业人才充实到常委会相关工作机构和各专门委员会，明确专人负责备案审查工作，打造一支业务素质高、相对稳定的备案审查队伍，形成由法工委负责综合审查、各专委会负责专业审查的工作格局。外部方面，要借用“外脑”，让专业的人做专业的事。对于涉及重大改革发展和民生改善的决策问题，要通过专家咨询、委托审查等形式，聘请法律等专业人员参与审查，提供智力支撑，建立规范性文件审查的专家队伍，提升备案审查精准度和质量。
构建备案审查有效机制。将备案审查机制建设作为常态化推进保障。将备案审查工作纳入常委会年度监督工作，与工作监督一同安排、一体推进。将备案审查与视察、调研、履职评议、信访工作等监督活动相结合，及时掌握规范性文件制定、报备、落实整改等情况动态，畅通信息渠道，拓展监督维度，形成多点发力的备案审查新格局。建立涉及重要决策、重大问题行政规范性文件出台前向人大征求意见制度，将把关口前移，尽量避免造成规范性文件违法或不适当既成事实，增强备案审查主动性和实效性。加大备案审查沟通和研讨。对需同时报备的市（自治州）人民政府制定的规章，要加强省、市级人大审查沟通衔接，使不同审查主体的审查意见一致。鉴于目前市、县级人大常委会开展备案审查工作还处于推进阶段，存在如工作不规范、经验积累不丰富、整体推进不平衡等问题，可邀请党委、一府一委两院对备案审查工作开展研讨，省级人大还可安排市、县层面人大一并参加研讨，共同研究解决实际问题，提升备案审查工作整体水平。
备注：（1）全国人大常委会法制工作委员会副主任、香港澳门基本法委员会副主任张勇《宪法监督与备案审查》;(2)谢维雁、段鸿斌《关于行政规范性文件立法备案审查的几个问题》。
