赴邵阳新宁考察景区规划建设和民居与民用设施建设管理工作的调研报告
赴邵阳市新宁县考察组
（2022年9月）
为学习借鉴外地景区规划建设和民居与民用设施建设管理工作方面的先进经验，经县委跃斌书记同意，双牌县人大常委会主任唐建明，县委常委、副县长曹志远带领学习考察组，于9月15日至16日，赴邵阳市新宁县考察景区规划建设和民居与民用设施建设，考察组一行先后深入到新宁崀山风景名胜管理局和相关景点以及民俗集中建设区等地点进行了调研，通过实地参观、听取介绍、座谈交流等形式，了解了一些情况，有一些体会和收获。 现将学习考察情况报告如下：
一、基本情况
此次考察，重点调研了新宁县崀山风景区规划建设和民居与民用设施建设等方面建设情况。考察组深切感受到新宁崀山风景名胜管理局能够充分利用自然禀赋、世界自然遗产等优势，在景区规划建设和民居与民用设施建设等领域方面，思路清、举措准、氛围浓、力度超常规、成效显著，令考察组印象深刻。
崀山风景名胜区位于新宁县境内，南与桂林相连，北与张家界呼应，总面积108平方公里，辖八角寨、天一巷、辣椒峰、紫霞峒、夫夷江、天生桥等六大景区，是国内最为典型的丹霞地貌风景区，也是难得的环保型自然山水风景区，先后列入世界自然遗产、国家级风景名胜区、国家5A级旅游景区、国家地质公园。目前，崀山风景名胜区隶属崀山风景名胜区管理局（正处级事业单位规格，系新宁县派出机构）管理，通过成立2家国有独资公司（1家以景区门票经营为主业，1家专门融资）和1个旅行社进行运营，没有再外包第三方管理（曾经2次外包主要因为双方对景区运营的理念等达不成一致意见导致旅游收入下降，最后分手）。2017年，崀山风景名胜区旅游接待达到最高峰，接待游客180万人次，门票收入5080万元，索道及观光车队收入2000万元。近年来，随着融媒体的迅速崛起，崀山景区因势利导，不断加强旅游营销，基本每年实现旅游收入5亿元。
二、主要做法
一是注重顶层设计，强化规划引领。旅游规划是景区建设的核心，新宁县没有丝毫走零碎敲打、修修补补的歪路。他们现阶段在崀山风景名胜区执行的法定规划是《崀山国家重点风景名胜区总体规划(2005一2020年)》，该规划是在1995年经湖南省人民政府同意的《崀山风景名胜区总体规划》基础上修编、经国务院授权国家住建部批准实施。随后，按照《崀山风景名胜区管理条例》先后编制了五大景区详细规划和崀山风景名胜区辖区内行政的整建规划以及《崀山风景名胜区建设活动选址审核管理办法》。他们在规划编制初期，严格挑选了高规格编制单位，科学确定发展定位和产业发展方向，合理划定生态红线，建立项目库，留足发展用地及发展空间，较好地避免了后期好的发展设想不能落地实施窘状。
崀山申遗期间（2006年1月—2010年8月），根据世界遗产的申报要求，新宁县委托江西省城市规划设计研究院编制了《崀山世界自然遗产保护管理规划》；申遗成功后，为加快旅游事业发展，科学展示、保护遗产资源，新宁县委托北京达沃斯巅峰旅游规划设计院、北京北达城乡规划设计院编制《崀山国家风景名胜区旅游发展规划》《崀山风景名胜区总体规划（修改）》。2014年，邵阳市旅游局批复了《崀山国家风景名胜区旅游发展规划》，但《崀山风景名胜区总体规划（修改）》由邵阳市人民政府报送省人民政府审查后，省住建厅回复“崀山总规未到期，不同意修改”。
2019年，在《崀山风景名胜区总体规划(2005-2020年)》即将到期前，新宁县委托湖南省建筑科学研究院编制了《崀山风景名胜区总体规划(2005-2020年)评估报告》，评审结论为“05版总规已难以指导当前崀山风景区的发展和建设，建议对总规进行重新编制。”
2021年9月，新宁县通过政府采购由中国城市规划设计研究院对崀山总规重新修编，2021年12月完成了初步成果，召开了县级讨论会。但因国家林草局启动南山国家公园创建，崀山风景名胜区内63.78平方公里拟纳入南山国家公园范围，暂停了崀山总规修编工作。虽然崀山总规修编历经曲折尚未出台，但反映出新宁县对顶层设计和规划引领这一核心工作的高度重视。总体规划实施20年来，崀山风景名胜区建立了融审美与生态、文化与科考于一体的世界自然遗产地、多元化旅游目的地，树立了保护自然、培育国土、人与自然协调发展的典型形象，打造了交通便捷、服务体系完善、内容丰富多彩的5A旅游景区。
二是注重依规实施，持续完善景区基础设施。在实施过程中强化建设项目依规审核，崀山景区内的项目依法依规履行核准审批手续，建设项目选址与设计方案组织专家评审后，依程序报送上级林业主管部门核准，再按国家基本建设程序办理立项、用地、环评、规划许可、项目初步设计、工程施工许可、质量安全监督管理等各项手续。
在基础设施建设方面，根据崀山总规、申遗和旅游发展需要，近十余年，新宁县围绕景区保护管理、旅游服务，累计投资18亿元，大力实施旅游基础设施建设。新建绕景区公路、景区主入口公路和风景区客运索道，设立游客集散中心、展示中心、管理中心、监测中心、环保公交换乘中心、旅游集散中心、旅游购物中心，综合配套旅游景区景点7个，建设景区景点入口7处、二级游客中心5个、景区游道24公里、空中栈道8公里、景观亭台20座、生态旅游厕所40座、生态停车场10处（总停车位2000个）、漂流码头3个；构建景区环保公交车系统、旅游解释说明系统、景区给水防灾系统、生态污水处理系统，改造景区游览主干线36公里、宗教场所1处（云台寺）等，初步形成交通便捷、服务完善的景区游览观光接待体系。
三是注重民居管理，依规加强村镇建设。加强村镇建设调控引导。积极实施景区村镇建设引导和建筑风貌调控，近十年4次出台崀山景区民居与民用设施管理办法或暂行办法。景区民居实行分区分级管理制、面积限额制、原住居民实名制、联合会审制、奖励承诺制，取得了较好的效果。2010—2021年，按照《崀山风景名胜区民居与民用设施建设管理办法》统一审批、监管、执法，取得了较好的效果。2021年来，结合《湖南省农村住房建设管理办法》，实行了景区管理机构审核、乡镇审批监管。鼓励居民外迁，以减少景区原住人口。强力推进景区环境整治工程。大力实施“景区村区同治、惠民富民同步”工程，制定房屋外貌改造鼓励政策（每户补助约3.5万元），“不撒胡椒面”，集中整合各方资金，于2009年（申遗期间）、2015年（创5A景区）分两期共投入7000万元对景区民居风貌进行改造（主要是“三改、三拆”，即：改房屋外貌、改环境卫生、改思想习惯，拆除残垣断壁、拆除封闭围墙、拆除危房违建），并对核心景区、有碍景观视线的村庄、民居进行了生态搬迁，杜绝了抢建和私搭乱建，统一了乡村风貌，调动了村民自主参与，保障了环卫人员经费，改善了人居环境。目前，景区公路两边村居颜色统一、外观模式基本一致，可观性比较强。对景区电力电讯杆线，着力进行入地改造，改造杆线约50公里。打造生态旅游业态。对农业活动区，引导进行经济结构调整，鼓励发展生态农业、观光农业、观光果业、旅游手工业、精品民宿（集中区）等旅游附加产业，景区形成崀山果业、太阳谷生态园、戴先生酒庄、杏林小雨等各具特色的旅游业态。
四是注重严格执法，保障景区规划有效实施。持续加大景区规划执法力度。崀山风景名胜区管理局成立自己的专门规划执法队伍，并且得到新宁县委托授权开展风景名胜区规划执法，风景名胜区所在的镇也成立了专门执法队伍，这两支队伍各司其职、互相配合，特别是镇执法队伍还得到了新宁县有关方面的执法授权，他们执法力度大、频率高、效果好，是下了大力气、用了一些超常规办法执法的，可以说当前崀山风景名胜区的民居与民用设施违章建设几乎为零。
三、几点建议
通过学习，考察组深受启发，一致认为我县景区规划建设和民居与民用设施建设有基础、有空间、有潜力、有前景，要认真学习各地先进经验，补足短板，对症下药，努力破解当前景区规划建设和民居与民用设施建设过程中的问题。为此，考察组提出以下几个方面建议：
1.把编制有关规划提上重要议事日程。阳明山旅游区总体规划做了四个，最近为2018年做的，因没有出台《阳明山旅游发展规划》，加之编制规格不高，发展定位不准，规划缺乏科学性，使之实际操作难；《阳明山国家森林公园总体规划》已编制，但指导性、操作性不强，无法起到指导作用；《阳明山自然保护区总体规划》正在编制当中。在此，根据崀山的经验和做法，我们依照《中华人民共和国旅游法》《中华人民共和国自然保护区条例》《国家森林公园管理办法》及相关要求，要尽快编制《阳明山自然保护区总体规划》《阳明山旅游发展规划》《阳明山旅游区控制性详细规划》《阳明山村庄规划》等。要在规划编制上狠下功夫，在编制规划时要做到多规有机融合，并坚持久久为功，一张蓝图绘到底，一茬接着一茬干。有了总体规划要统一认识，达到凝聚力量并把我们各个方面的力量要素凝聚起来，进而树立旅游形象，最终促进发展，更重要的是有了规划，避免造成重复建设、违规建设，减少走弯路。要着重强化规划的监督评估，对规划实施情况进行层层督导、逐级考核，科学开展评估，全面掌握规划实施情况，及时发现和解决规划执行中的突出问题。另外，一定要学习新宁县规划编制初期的做法，那就是严格挑选了高规格编制单位，科学确定发展定位和产业发展方向，合理划定生态红线，建立项目库，留足发展用地及发展空间，避免了后期好的发展设想不能落地实施。
发展民宿旅游在我县风生水起，建议出台全县民宿发展的布局规划，依据自然景观、人文环境、村庄条件等，出台相应的民宿发展规划线路图，明确重点发展区域。充分考虑产业布局、人口集聚、土地利用、生态环境保护等内容，形成目标明确、布局合理、定位科学、特色鲜亮的民宿发展规划。多样化开发民宿市场，全力发展中端民宿，把握高端民宿。分区域打造自然生态型、文化体验型、休闲愉悦型、美食体验型、健身养老型等特色各异的主题民宿，实现错位发展。学习考察得知，崀山管理局对于散居于风景名胜区的民居，并不鼓励他们搞民宿，即使要搞也只能在原有民居内进行简单改造以适应住宿，严禁破坏统一的乡村风貌，另外对于新建的民居建成民宿，崀山管理局只做是否违反景区规划前置审批工作。
2.出台阳明山景区民居与民用设施建设管理办法。阳明山景区建设管理目前存在主要问题：一是管理体制机制不顺。国家森林公园管理局、国家级自然保护区管理局和国有林场三块牌子一套人马，是事业编制机构，代管行政村行使乡镇职能。按照行政职能划分，其合法性和权威性受到质疑。二是规划未出台，审批无规划可依。阳明山国土空间规划和村庄规划尚未出台，而农村建房必须依规审批，导致现阶段阳明山国家森林公园管理局农村建房审批无规可依的局面，致使部分自建房朝向不一、风貌不统一，严重影响景区形象。三是违建行为仍然存在。有的个别村民由于个人利益至上，占用耕地建房现象偶尔存在；有的多处占用、超标准占用宅基地；有的不按照建房规划要求，超高、超层、超面积建设；有的建新房不拆旧房；有的未批先建，不服从建房安全管理规定施工等。应依据《湖南省农村住房建设管理办法》《湖南省人民政府办公厅关于进一步加强农村住房质量安全监管的通知》，参照《崀山风景名胜区民居与民用设施建设管理办法》《崀山风景名胜区建设活动选址审核管理办法》，尽快研究制定阳明山景区民居与民用设施建设管理办法。要理顺管理体制机制，建立健全职能部门联合执法，由职能部门抽调人员组建阳明山综合执法中队，归口县城管执法局管理，由县政府授权执法。抽调人员编制在原单位，每月确定时间段在阳明山国家森林公园管理局进行执法。要在执法上狠下功夫，综合执法中队通过会商研判、协调联动等制度机制，依法依规进行相应权限执法，真正形成强大合力，持续开展强有力的执法。鉴于目前状况，尽快健全执法机构，县级领导调度、相关部门密切配合，开展集中联合执法专项行动，营造整治氛围，震慑违章行为，着实保护景区景点禀赋资源，切实提升景区景点质量，确保景区景点特色、景区建房规划风貌一致。
3.加强景区环境治理。面对阳明山景区环境卫生较差、旅游质量不高的情况，要在旅游提质增效上狠下功夫，坚持实干、巧干相结合，持续深入开展全县景区景点周边环境村庄脏乱差整治、河流治理、绿化美化环境等工作，切实提升景区环境品质。一是地上要干净。崀山风景区内的乡村有些建筑很普通，但环境卫生都非常干净，给人就特别舒服，有舒适感。在此，阳明山管理局要进一步抓好各类垃圾和养殖污染的治理，提高村民卫生环保意识。把“户分类、村收集、乡镇转运、县处理”模式落实到位，配齐配全保洁人员和保洁设施，建立日常保洁管理长效机制，保障必要经费到位，垃圾日产日清，保持环境干净、整洁、有序。二是地下要达标。要下大力气整治景区景点区域生活污水随处排放问题，加强污水处理项目建设，持续开展好农村卫生厕所改造奖补政策，加大巡河保洁、执法监管力度，保持生态优美的常态。三是空中要清楚。集中开展景区景点区域空中管线清理，解决好杂乱无章的“空中蜘蛛网”问题。针对农村房屋杂乱不一，要突出乡土气息，着力开展“穿衣戴帽”，进行房屋立面改造，保持一致村落风貌。
