构建模式 有序推动
——江华瑶族自治县推动农村集中建房情况调研报告
黎明柳 吴淑红 毛卫理
（2022年5月7日）
为及时掌握江华县农村集中建房情况，为县委政府决策提供准确依据，助力乡村振兴，2022年3月14-16日，由县人大常委会副主任黎明柳带队，县人大常委会农业农村委、县政府、县农业农村局等共10人参加，赴水口镇、小圩镇、涛圩镇、白芒营镇、沱江镇实地调研，现场察看了30个村庄，与当地村干部、村民面对面交流，并与县乡政府及相关部门座谈，了解当地农村集中建房情况，调研组还结合当下形势背景及江华县各地实际进行多次讨论。现将有关情况报告如下：
一、开展推进农村集中建房的必要性
（一）有现实要求
随着农村经济发展和新农村建设加快，全县在推行农村集中建房工作过程中存在的问题须引起关注。一是调研不够，没有明确牵头责任部门对全县农村建房现状开展深入调研，没有组织对农村无序建房带来负面影响的形势进行科学研判。二是思路不佳，村民新增住房无序向自然村四周扩散，村内空闲地、老宅基地长期被闲置空置问题，没有硬性措施，没有得到有效治理。三是办法不多，新居规划不统一，老宅整合不及时，存在观望其他地方有成效后再效仿的心理。四是成效不大，多年来，全县各村组先行先试推进农村集中建房的少，可复制经验亮点缺乏。随着经济社会发展和人民对美好生活的向往追求，应采用堵疏结合的办法，有序引导农民群众因地制宜、因势利导，适度集中建房。在农村推行集中建房，有几大利好：一是可以减少农村房屋建设的随意性和无序性，严格控制土地违法行为；二是可以科学解决农民住房分散、基础设施不齐备、服务功能不完善等问题；三是可以更好统筹城乡发展，加快城乡一体化进程，更大程度提高农民生活质量，享受更美好人居环境。
（二）有工作任务
推进农村集中建房，在国家层面、省级层面均有工作部署的情况下，县委、县政府在不同会议、不同文件政策中也分别作出了相关安排。2021年7月30日，县委书记段贵建同志在县第十三次党代会上的《工作报告》第二大部分“围绕高质量发展，奋力建设现代化新江华”篇幅中的第（二）项“始终坚持城乡统筹融合，激活高质量发展新活力”中有表述：“鼓励在乡镇集镇、农村产业聚集区、公路沿线等合适地区规划集中居住区，扩大城镇建成区规模”。2021年10月24日，县十八届人大一次会议上，县长在《政府工作报告》“今后工作”第（二）项第二件“坚持规划先行，促进生态家居”中提到：“因地制宜‘多规合一’编制好所有村庄规划，强化规划执行。”“扎实推进‘湖湘农民新居工程’，探索农村集中建房”。2022年1月6日，段贵建书记在县委常委会向县委十三届二次全体会议上的《工作报告》中，安排今年要突出抓好落实五大重点任务，其中第二项重点任务“聚焦乡村振兴建设，打造城乡发展新格局”中有表述：“要加强规划引领，抓紧乡村规划编制，推动规划执行”。此外，县委、县政府在关于农村人居环境整治工作等方面的文件，以及县委书记、县长在相关会议上的讲话，都有提及农村房屋建设的内容。
（三）有政策依据
《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城乡规划法》以及中央农办、农业农村部、自然资源部、国家发改委、财政部联合发文《关于统筹推进村庄规划工作的意见》（农规发[2019]1号）等法规、文件都有关于改进农村建房规划管理的相关规定。特别是2017年12月15日湖南省人民政府发布的《湖南省城市双修三年行动计划（2018-2020）》和《湖南省农村双改三年行动计划（2018-2020）》中明确的重点工作（十大工程）第五项“湖湘农民新居工程”有表述：“加强农村房屋风貌管控，引导村民理性建房、科学建房和适度集中居住，彰显湘西、湘南、湘北民居特色，留住乡愁记忆。”
（四）有参考案例
国内成功推行农村集中建房的，在贵州、山东、江浙等地，有不少推进农村集中建房的案例，有些地方有比较完备的实施方案，推进农村集中建房效果明显。
二、本县农村集中建房的基本情况
本县农村集中建房的个案出现较早，在1998年，白芒营镇拔干村二组实施了农村集中建房，但全县范围内实施过农村集中建房的村并不多，仅有白芒营镇拔干村、沱江镇下蒋村和涛圩镇杉木根等村。2010年以后，随着形势的发展及涔天河水库扩建工程的实施，江华县推进农村集中建房的力度也越来越大，部分农村规模或大或小集中建房。如：服从涔天河水库扩建工程的县城四联安置点和水口、码市、小圩、东田移民安置点等移民搬迁集中建房；围绕产业聚焦区利于安排就业而实行的大锡、大圩、大石桥等地的易地扶贫搬迁集中建房；能够提高便利条件而在部分公路沿线集中的农民自主聚集集中建房，如大石桥乡龙眼田村、大路铺镇兰下村新屋地自然村；还有村支“两委”引导村民理事会组织实施集中建房的桥头铺的下蒋、白芒营的拔干等村。
三、本县农村集中建房的典型模式
本县现有的农村集中建房主要有两种典型模式：
一是白芒营镇拔干村模式(宅基地无偿使用模式）。以村民小组为实施单位，通过无偿收回本集体经济组织成员在集中建房区的土地使用权，经过实施“三通一平”后，按照统一规划、统一设计、统一选址、统一外观、统一配套的标准，免费提供本集体经济组织成员申请使用。白芒营镇拔干村有5个村民小组，4个自然村，共有230户，938人。1998年，该村第二村民小组开始组织实施农村集中建房，集中建房区的土地以村民的林地为主，经村民的同意，村民小组采用无偿方式收回土地的使用权，面积总共85亩。1998年开始实施第一批，面积50亩，经“三通一平”施工后规划出宅基地60宗，每宗面积180平方米，提供给本组经济组织成员无偿申请使用，受益农户80户，受益人数336人，“三通一平”施工资金主要来源是政府补贴；2018年，开始实施第二批，面积35亩，经“三通一平”施工后规划出宅基地40宗，每宗面积180平方米，提供给本组经济组织成员无偿申请使用，已有10户完成住宅建设，受益农户10户，受益人数30余人，“三通一平”施工资金主要来源是2017年实施的增减挂钩项目奖补资金。目前，该村民小组农户都搬迁到集中建房点居住，原旧宅基地已于2017年实施了增减挂钩项目，已完成复垦面积29亩。
二是沱江镇下蒋村模式(宅基地有偿使用模式）。以行政村为实施单位，通过有偿征收本行政村范围内的土地，经过实施“三通一平”后，按照统一规划、统一设计、统一选址、统一外观、统一配套的标准，有偿提供本行政村村民申请使用。沱江镇下蒋村有20个村民小组，4个自然村（包括下蒋新村），共有860户，3060人。2006年，下蒋村通过“新农村建设项目”立项，村里成立了新农村建设管理理事会负责新农村建设相关事项，该村以每亩3700元的价格向村民征收了237亩油茶园土地，开始实施农村集中建房，并请湘南设计院为新农村进行了规划设计，工程分两期实施；2006年，开始实施第一期，规划出宅基地190宗，每宗面积180平方米，提供给本村村民申请使用，每宗收取5000元费用，同时还建设了村委会、村小学、文化广场、停车场等；目前第一期已全部完成建设使用，受益农户190户，近千人受益；有偿征收和“三通一平”、绿化等工程施工资金主要来源是上级部门下拨的项目款和宅基地有偿使用费；第二期计划还能提供100宗宅基地。原旧宅基地已实施了增减挂钩项目，已完成复垦面积49亩。
四、当前农村集中建房存在的问题和困难
（一）村庄规划尚未编制和实施。农村集中建房选址必须要符合村庄规划，村庄规划未编制和实施，无法进行选址。
（二）农用地转用手续的办理难度大。农村集中建房使用土地面积较大，涉及农用地可能性较大，且面积较多，如果不能办理农用地转用手续的话，集中建房实施有困难。
（三）土地征收补偿和宅基地有偿使用的收费标准无依据。目前，尚未出台相关规范文件在实施集中建房过程中土地征收补偿和宅基地有偿使用的收费标准。
五、推动本县农村集中建房的主要建议
（一）加快制定科学合理的村庄建设规划。充分发挥规划的先导作用，结合土地利用总体规划、城乡建设规划、土地整治规划，加快制定科学合理的村庄建设规划，划定科学合理的集中建房区域，把规划作为引导农民集中建房的手段。
（二）加强协调解决集中建房区用地权属流转和调配。坚持政府主导、村为主体，由村集体或村民小组从集中建房规划区涉及的农户手里将用地权属流转到村或村民小组。
（三）充分调动和保护好农民的积极性和主动性。农村集中建房中农户土地权属的调配，农户能否按要求进入规划区集中建房，关键在于群众能否积极支持和主动参与。运用经济手段和行政资源充分调动群众。广泛宣传集中建房的好处和政府的各种优惠政策。认真听取群众的意见和建议，不断健全和完善集中建房制度，把集中建房打造成为群众认可，群众欢迎，群众参与的民生工程。
（四）加大财政资金投入。整合衔接各项资金，建立农村集中建房基础设施补助资金。
（五）建立农村集中建房试点。选择有村庄规划，群众基础好的村进行农村集中建房试点，探索新经验，总结新模式，不断健全和完善集中建房制度。
