关于人民检察院民商事审判和执行监督工作情况的调研报告
市人大常委会专题调研组
2021年6月17日
根据市人大常会2021年度工作计划安排，市人大常委会副主任胡先荣带队，市人大监察和司法委牵头组织调研组于6月上旬深入江永、江华、新田、冷水滩、东安等县区开展专题调研。召开了政法委、法院、检察院、信访、司法行政等部门负责人及部分律师、法律工作者参加的座谈会，集中听取市人民检察院关于全市检察院民商事审判和执行监督工作情况汇报。现将有关情况报告如下。
一、工作成效
本届以来，全市检察机关受理各类民事监督案件1250件(其中市院受案528件)。其中受理不服生效裁判结果监督案件601件，结案562件，提出再审检察建议13件，提请上级院抗诉65件，向同级院提出抗诉12件;受理审判活动违法监督案件305件，结案301件，发出检察建议288件，法院采纳244件;受理执行监督案件246件，结案213件，发出检察建议168件，法院采纳153件。
随着司法体制改革的不断深入，检察工作的重心逐渐由刑事检察“一枝独秀”转向刑事检察、民事检察、行政检察、公益诉讼协同推进。检察机关作为国家法律监督机关的主责主业逐渐回归。
(一)民商事审判和执行监督工作逐渐得到重视。法律赋予地方检察机关刑事监督、民事监督、行政监督、公益诉讼等四大检察职能，但是，长期以来，地方检察机关的工作重心和力量调配主要集中在刑事自侦、批捕、起诉等刑事检察方面，形成“重刑轻民”的局面。司法体制改革后，检察院逐渐探索重视民商事行政审判监督、执行监督、公益诉讼工作。市检察院民行检察部门配备了专业工作人员9名。民商事审判和执行监督工作被提上议事日程，力量的配置、考核的权重逐渐向该项工作转移。
(二)监督领域逐渐扩大。近年来，全市检察机关民事监督重点在生效裁判结果监督、虚假诉讼监督、民商事审判违法监督、民商事执行监督等领域探索前行，许多领域实现了零的突破，如支持起诉、类案监督等。新田检察院主动衔接法院，联合出台《关于建立法检联袂推进支持起诉工作机制的意见》，加大涉及国家利益、弱势群体追索劳动报酬等领域支持起诉力度，实现了民事检察支持起诉工作从无到有，逐步规范的转变。
(三)监督机制和方式不断完善。建立常态化督导机制、“一体化”办案机制以及联动协作机制。建立了全市月督导排名通报督导、巡回督导及个案督导制度;建立全市民事检察人才库，实行统一调配、动态管理;与市中级人民法院共同出台《关于加强民事行政执行活动监督协作工作的若干意见》，指导全市民行监督工作。针对基层检察院民商事审判和执行监督案源不足的现状，市检察院指导基层院实施“一院一品”战略，要求每一个基层院针对一个重点领域开展监督，形成经验，全市推广。针对监督工作中个别检察建议不予采纳的情形，检察院采取跟进监督、提级监督等方式，确保监督效果。寓监督于支持之中，部分县区检察院采取支持法院自行纠错、协助法院加强释法明理等方式，达到案结事了的目的。
(四)监督效果不断提升。通过组织开展审判领域违法易见、多发领域专项监督，执行领域“小标的大查封、扣押、冻结”“高值贱卖”“执行案款集中清理”“怠于执行”等专项活动，全面开展诉讼保全监督，以及对不符合终结本次执行情形而违规终本裁定开展常态化监督，民商事审判、执行环节一部分违法违规问题得到及时纠正。检察院的法律监督工作逐步由虚向实转变，落实到一件件具体的案件上。
二、存在困难和问题
调研发现，当前检察机关的民商事审判和执行法律监督工作起步较晚，还存在“程序性监督多、实体监督少，浅层次问题监督多、深层次问题监督少，个案监督多、类案监督少”等诸多问题。
(一)工作发展不平衡
司法体制改革以后，从事民事检察工作的人员配置与工作任务不匹配，各县市区院思想认识不同频，工作发展不平衡。打铁还需自身硬，民商事检察工作首先要求监督者本身具备民商事专业素养，但历史原因造成基层检察院民商事专业人才缺乏，难以满足工作需要，成为检察院民商事检察工作的一大短板。司法体制改革后，基层检察院民事检察、行政检察合并，甚至民事检察、行政检察、公益诉讼合并为一个部，成为普遍现象。如江永县检察院民行监督部门肩负着民事、行政、公益诉讼等三大检察职能，但力量配置仅仅一名员额检察官，且年满55周岁，不足全院四分之一的人力配置，却承担了检察院四分之三的业务重任。多个基层检察院在民商事审判和执行监督领域存在空白，有待实现零的突破。
(二)业务宣传不到位
当前，当事人及社会各界要求加强对民商事审判和执行监督的呼声较高，但检察院民商事审判和执行监督却出现案源不足，这一矛盾基层表现尤为突出。当事人不服法院裁判结果要求维权的往往选择信访的多，知道有向检察院申诉而要求再审这一法律救济渠道的很少，甚至座谈会上部分律师、法律工作者对检察院支持再审的救济渠道也不甚了解。
(三)监督渠道不畅通
调研中发现，2020年民商事审判工作调研座谈会上普遍反映检察建议送达法院没有归口部门接收和反馈的问题，法院在落实人大常委会审议意见时明确了归口接收部门，但是各地分工不一样，有的设立案庭，有的设审管办，有的设办公室等，全市仍然没有统一归口。法律监督调阅案件需要检察机关工作人员持相关文书到法院相关庭室或部门逐一审批后调取，难度大，没有形成案卷“窗口式”“一站式”调阅机制。永州市人民检察院、永州市中级人民法院2019年联合下发的《关于加强民事行政执行活动监督协作工作的若干意见》规定了24条意见，其中第22条规定“建立法、检两院民事行政执行监督、行政工作成效联系制度，各确定一名执行监督联络员，每季度可以协调座谈一次，互通情况交换意见。”规定执行了近两年，但这次调研座谈时了解到，两家至今还没有明确联络员，更加谈不上每季度协调座谈一次。
(四)监督刚性不够强
现行法律法规关于检察机关民商事审判和执行监督的规定较为原则，具体操作程序没有细化，最常用的检察建议的办理、回复、效力等方面的规定不完善。检察院的检察建议的适用遇到多种尴尬，法院对检察建议无正当理由不予受理、不予回复、不予采纳现象时有发生，全市法院没有就检察建议的接收、回复进行规范，甚至个别县出现了检察建议没有接收部门而只能送达法官本人，但法官拒收的情形。
三、工作建议
(一)进一步转变观念，确保“四大检察职能”统筹整体推进
要以习近平法治思想指导新时代检察工作。要用改革思维和系统思维适应司法体制改革新形势，尽快转变“重刑轻民”倾向，统筹刑事、民事、行政及公益诉讼“四大检察”业务协调发展。
(二)进一步加大宣传，拓展业务领域
要采取多种形式，通过多种渠道，主动加强检察机关法律监督职能的宣传。特别是要用好案例宣传这一行之有效的以案说法方式，充分发挥典型案例的指引带动效应。主动加强与信访、法律工作者、人大代表等各方面的联系沟通，扩大案件线索，增强案件来源。
(三)加强沟通协调，主动监督
牢固树立监督就是履职，妥协就是失职的理念，在检察工作刑民并重的过渡时期，在法律监督领域，要敢于监督，善于监督，在学习中监督，在监督中总结，把实践中探索的行之有效的跟进监督、提级监督等方式用足用活。同时，加强与监督对象的沟通协调，畅通监督渠道，妥善解决好检察建议落实难、调卷难等监督实务问题。
(四)强化队伍建设，提升工作绩效
选优配齐民商事检察工作部门的工作力量，加强业务培训、指导，培养民商事检察队伍“五种能力”，尽快形成全市民商事检察工作合力。
(五)出台关于加强民商事审判和执行监督工作的决议。针对当前民商事审判和执行监督工作面临的困难和问题，为了理顺监督机制，加大监督力度，提升监督实效，建议学习借鉴外地的先进经验，尽快出台永州市人大常委会关于加强民商事审判和执行监督工作的决议，促进全市民商事审判和执行监督工作规范有序运行。
