关于市人民政府打击治理电信网络新型违法犯罪工作的调研报告
市人大常委会专题调研组
2021年6月17日
打击治理电信网络新型违法犯罪工作不仅关系人民群众的获得感、幸福感、安全感，也关系到社会的长久治安。根据市人大常会2021年度工作计划安排，市人大常委会副主任胡先荣带队，市人大监察和司法委牵头组织调研组于5月下旬深入祁阳、宁远、道县等县市开展专题调研，召开了宣传、法院、工信、银保监、人民银行及部分商业银行、三大电信通讯运营商等部门负责人参加的座谈会，集中听取市人民政府关于全市打击治理电信网络新型违法犯罪工作情况汇报。现将有关情况报告如下。
一、当前工作现状
(一)党政重视着力推动。近年来，打击治理电信网络新型违法犯罪工作逐渐得到地方党委政府的重视，列入了地方党委政府重要议事日程，纳入了平安建设、绩效考核、党委政府重点工作督查范畴。
(二)宣防工作全面铺开。积极开展“反诈集中宣传月”活动，集中开展反诈宣传进社区、进学校、进单位、进家庭、进乡村等“五进”活动，大力推广“国家反诈中心”APP和国家反诈中心政务号，各部门开始动员起来，形成了“大水漫灌”的宣传氛围。
(三)源头治理初见成效。市联席办牵头研究制定的《永州市集中整治通信业、银行业涉电信网络新型违法犯罪“两卡”问题的十条措施(试行)》(以下简称“十条措施”)施行以来，涉诈“两卡”线索下降幅度大。全面压实地方党委政府对涉诈重点人员管控责任，落实“三包一”工作机制，针对缅北回流人员、缅北窝点人员开展劝返工作，全市缅北回流涉诈重点人员较多的祁阳、道县新增人数排位实现逐渐下降。
(四)打击整治颇有成果。组织开展“永警利剑Ⅱ•百日大会战”专项行动，围绕专案侦办、断卡行动、线索快查快打等重点工作，向电信网络诈骗等社会突出犯罪主动亮剑、公开宣战，加强了打击治理力度。今年1-5月全市已刑拘涉电诈犯罪嫌疑人902人，同比上升800%多。
二、当前存在问题
调研发现，当前基层普遍存在“两难两低一弱”问题。
(一)两卡治理难
1.信息不共享。银行、通讯运营商各自能较好落实“十条举措”，但在落实过程中，银行、运营商、公安三家各自掌握的涉诈“两卡”数据未能相互共享，导致风险人员在一家银行或运营商的卡被采取管控措施以后，其他银行及运营商无法对该人员开展同步风险排查和管控。
2.群众投诉多。“十条举措”施行以来，银行、通讯运营商按要求增设了新开卡的条件，这与“放管服”改革政策的便民利民要求有所冲突。对大量客户采取限制非柜面业务交易、关停电话卡等措施，尚无行业内法律法规的支持，引发群众大量投诉。在处理群众投诉中，缺乏统一的受理处置流程，无规范的解除步骤与所需材料，公安、银行、通讯运营商三家责任不明，群众一些合理投诉短期内无法得到有效解决。
3.部门、行业履职不到位。一些职能部门、银行及通讯运营商的思想认识还不到位，主动开展工作少，被动接收工作多，工作落实力度不够。随机抽查道县潇水中路联通自建营业厅发现，柜台工作人员对打击治理电信网络新型违法犯罪工作最基本的“十条举措”内容不了解，要求不明确。调研组在市直打击治理电信网络新型违法犯罪工作领导小组成员单位负责人座谈会上，现场统计，20名与该工作直接相关的参会人员，下载了“国家反诈中心”APP的仅有7人，移动、电信、联通三大通讯运营商的参会领导均没有下载该软件。
(二)人员管控难
1.涉诈人员增长快。由于从事电信网络诈骗犯罪成本低，手段易复制、易学习，涉诈人员增长迅速。像祁阳、道县、宁远这些外流犯罪严重的地方，外流犯罪人员本身体量大，不少犯罪人员逐渐弃盗从诈、弃毒从诈，并在农村地区有蔓延趋势。根据公安部研判分析，全国在缅窝点人员44717人，其中永州有554人，全省排名第三位，全国排名第十二位，祁阳缅北窝点人员208人、道县缅北窝点人员77人、宁远缅北窝点人员51人，分列全市前三。
2.人员管控成本高。我市四类涉诈重点人员总量大，要对所有人员开展信息采集并逐一见面，需耗费大量人力、物力与时间。今年以来，国务院联席办立足境外战场，按照属地原则要求户籍地对缅北回流人员、缅北窝点地人员开展劝返接回管控工作，对此类人员的劝返接回工作所需成本大，一般赴缅甸接回一名人员要花费5千到1万元不等的费用，乡镇、街道深感经费压力大。
3.有效管控措施少。涉诈重点人员管控属于新生事物，地方党委政府负责落实重点人员管控责任，由于没有前期工作经验，都处于摸索阶段。很多地方对此项工作了解不深，有效的管控与约束措施少之又少。涉诈重点人员多为外出务工人员，无固定的职业、场所及联系方式，很多人员联系不上、掌握不了、管控不到。社区、街道管控责任人与管控对象通过电话或微信进行联系，单纯依靠问询方式开展管控工作，无法验证其所说的真实性，管控对象及其家人不配合，管控责任人则陷入管控不了的局面。一些处于失联状态的人员，管控责任人也无技术与手段进行定位，往往感到束手无策。
(三)打击效能低
1.发案多，破案少。据统计，2020年以来电信网络诈骗案已经超过刑事案件发案数的50%。2019年全市立案1832起，破案137起;2020年全市立案2722起，破案279起。受制于电信网络诈骗的信息化、产业化、隐匿化的犯罪模式，公安民警对此类案件侦查技术有限，犯罪分子通过银行卡、线上支付实现几分钟内多层次的资金转移，混淆公安机关的资金追踪，令办案人员难以追查落地。即便案件侦破，也只是简单地打击了底层的取款人员，涉“两卡”人员或国内小窝点，案件打不深、打不透，难以打掉诈骗团伙背后的“金主”和盘踞在境外的诈骗窝点。
2.损失大，挽损小。2019年全市电信网络诈骗发案损失1.46亿元，2020年损失2.18亿元，今年1-5月损失数已达1.47亿元。在案件侦办过程中，存在止付金额少、冻结资金返还难、追赃难度大的问题。因电信网络诈骗报案具有滞后性，一旦受害者意识被骗再去报案，其被骗资金往往已被转移，即使民警办理紧急止付手续，止付金额也很少。即便被骗资金能及时被止付及冻结，由于一个银行账号可能被多家公安机关冻结，被冻资金涉及多个受害人，资金界定难，需协调多家公安机关，导致返还时间跨度长、返还手续难办理。
3.抓获多，严惩少。虽然每年电信网络诈骗犯罪嫌疑人抓获人数逐年上升，但受困于立法的滞后性，法律上对于电信网络诈骗犯罪涉及的罪名、构罪标准、证据等缺乏统一标准和详细权威的司法解释，导致公安机关刑拘的电信网络诈骗犯罪嫌疑人，检察机关批捕少，法院重判更少。据统计，2019年至2021年5月31日，全市涉电信网络诈骗案件共刑事拘留犯罪嫌疑人1663人，批准逮捕627人，提起公诉324人，法院判决的225人中处五年以上有期徒刑的仅31人。不少犯罪分子由于所受惩罚轻，而选择出所、出狱后再次作案。
4.更新快，反制慢。电信网络诈骗对网络技术的依赖性强，随互联网产业发展而发展，各类骗术与剧本平均每三个月会更新一次，并有专门的互联网技术人才研究互联网技术、发现网络漏洞并实时更新应用于诈骗手段上。但是，各级政府正面对电信网络诈骗分子所使用的技术和手段研究少、投入少，风险预警模型更新慢，打击防范滞后。
(四)宣教效能低
1.入脑入心不够。现在反诈宣传大多动员起来，但还有不少接受过反诈宣传群众被骗的情况，甚至还有从事反诈宣传的工作人员被骗。道县某村一离任村干部受聘负责反诈宣传工作，上周还在到处张贴反诈宣传标语，次周就被人冒充乡镇领导需资金周转为由被电诈50万元，汇款后向某领导汇报方知被骗。某公司接受过反电诈重点宣传的财务人员在接到“董事长”信息后转账98万元，事后到隔壁董事长办公室汇报账已转出时方知被骗。
2.精准精确不够。当前反诈宣传还处于“大水漫灌”阶段，在调研过程中，一些银行、通讯运营商营业网点的宣传资料只放在角落，或宣传海报不醒目，大量群众在大厅等待也未见工作人员发放资料、开展宣传，宣传资料“躺平”现象较普遍。电信网络诈骗中的各类骗术都是结合特定人群的心理弱点而制定的，对于易上当受骗的高危人群(60岁以上老人、18岁以下青少年等)，需要开展“一对一”精准精确的宣传模式方可见效，海报粘贴、资料发放、短信提醒等宣传方式易流于形式。
3.案例震慑不够。现在可以看到各类的反诈创意小视频，但是媒体和公安机关出于对舆情风险的考虑，对于诈骗分子与群众的现身说法少，无法引起群众共鸣，难以形成震慑性。
4.成果转化不够。反诈宣传取得的实效与投入不成正比，往往只达到“宣传一百个人有可能只有一个人不被骗”的效果，造成费用浪费、资源闲置。
(五)反诈队伍弱
1.专业不专人。电信网络诈骗发展至今，逐渐产业化、
链条化，其上下游犯罪的各环节分工明确、相互独立。但与电信网络诈骗的专业化分工不同，反诈专业人员匮乏，对两卡整治、人员管控、案件侦破都系于公安一家，甚至是反诈中心民警头上，无法实现专人对专业，一人对一域。
2.重点不突出。打击治理电信网络诈骗工作涵盖打、防、管、控、宣等具体工作，是一项系统的社会治理工程，基层普遍反映上级通报的各项数据和下发文件过多，催要数据、材料过急。一个反诈中心对内要承担与上下级沟通，案件线索研判打击、预警劝阻、宣传防范、人员管控劝返、数据统计分析，对外要发挥联席办作用，承办会议，统筹调度。据了解，湖南省反诈中心共有30多人，永州市反诈中心共有17人，而县级反诈中心只有5-10人，全省反诈队伍呈“倒金字塔”模式，而在工作推动上则层层加码呈现“金字塔”模式，使得基层反诈民警疲于应付日常性工作，无法有更多精力进行案件侦办打击等重点工作。
三、下一步工作建议
(一)明确工作目标
要从讲政治的高度把习近平总书记提出的“坚决遏制电信网络诈骗犯罪多发高发态势”作为我们首要的政治任务，常抓不懈。全市上下要明确“打击为主、防治为本”的共同工作目标，凝聚共识，形成合力，努力构建“党政主管、综治主导、行业主责、公安主打、社会参与”的工作格局。
(二)健全工作制度
1.优化联席会议制度。常态化运行好联席会议制度，科学统筹调度，始终坚持问题导向，运用系统思维整合力量，督促各项重点工作落实落细。
2.细化责任分工制度。要明确各联席成员单位的职责分
工，划定各项工作的主体部门，列出任务清单、责任清单，量化工作目标，确保每项工作都有人抓、有人管、有人推。
3.深化信息共享制度。健全跨部门的信息共享机制，在依法保护公民个人信息的前提下，搭建起银行、通讯运营商、公安三家的内部推送机制，确保涉诈“两卡”线索能及时归总，三方同步开展排查管控工作。
4.强化行业监管制度。银行、通讯运营商要严格落实新开卡审批规定，规范用户开卡使用范围及责任，提高事前监管门槛，完善对开卡后账户的事中、事后监管制度，拓宽客户的二次实名验证方式，加大惩戒力度，堵塞管理漏洞。党委政府要加强对涉诈重点人员的管控力度，出台具体可操作的分级分类管控办法，明确监管责任。
(三)强化技术支撑
1.优化风险模式。银行部门要加强对银行卡可疑交易用户监测，定期升级内部反欺诈系统、反洗钱监测系统，根据电信网络诈骗犯罪的新特征，优化风控模型，提高监测精准度。通讯运营商要立足诈骗电话监测工单系统，抓取高危地漫游、短时间批量开卡、一证多号开卡、新入网号码异常登录等数据特征，加强对疑似电信诈骗号码的监测能力。
2.加强警企协作。政府部门要加强与信息安全技术方面高科技企业合作，利用信息化手段快速获取电诈涉案APP及其它关键证据，分析发现潜在的受害者，开展精准预警阻断。运用特征建模等技术，及时发现辖区内潜在的可疑涉诈窝点及群体，主动开展线下打击，消除风险隐患。
(四)优化干事环境
1.创立减负的干事环境。要优化考核办法，规范数据通
报内容与频率，合并同类事项，减少发文数量，杜绝重复报送各类表格、数据、材料，让基层有更多时间用在抓工作落实上。
2.培育专业的能人能手。要立足长远，重视对人才的培养，通过人才引进、定向培养、常态培训等多种方式，针对当前的复杂形势，培养一批懂金融、懂技术、懂侦察的行家里手。
(五)出台关于加强打击治理电信网络新型违法犯罪工作的决议。针对当前电信网络新型违法犯罪的严峻形势，为了加大打击治理力度，形成打击合力，建议学习借鉴儋州、孝感等地的先进经验，尽快出台永州市人大常委会关于加强打击治理电信网络新型违法犯罪工作的决议。
