关于增强行使代表建议权实效的实践与探讨
张雄
2014年9月，习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上指出：“中国260多万各级人大代表，都要忠实代表人民利益和意志，依法参加行使国家权力。”人大代表提出议案建议(以下简称代表建议权)，是依法履职行权、参加管理国家和社会事务的基本方式。近年来，各地积极探索实践代表建议工作，不断推进制度化、程序化、规范化建设。新形势下，需要进一步创新方式，加强服务，增强实效，行使好代表建议权，助力高质量发展。
1、代表建议权属性认识有待澄清。属性涉及事物本质，认识属性有利于强化改造、促进事物发展的力量。实际中，对代表建议权属性认识常常被忽视，如有的认为代表建议权仅是听取、反映群众意见，“一提了之”，提、办、督三者割裂;还有的把代表建议权作为一项普通的代表工作对待，没有充分认识其法定性、办理期限性等特点，督办底气不足，办理出工不出力。这些认识和现象会弱化代表建议权的行使，影响其完整功能行使和应有作用发挥，造成法律规定和群众期盼的应然与实然之间鸿沟。
2、建议质量有待提高。建议质量直接影响是否办得了、办得好。近年来有的代表写不好、写不了建议的问题日益凸现，成为制约建议办理效果的“瓶颈”。如有的建议多事多议不符合一事一议要求，有的违反法律政策，有的调查不深入、表述不明确、措施不具体操作性不强，等等。诸如此类质量不高的建议，最后办理效果自然不佳。这实质上造成代表建议权搁置或行使打折扣。
3、督办力度有待加强。法无授权不可为，这是公权力行使的一条重要原则。一是规定不明确。目前，法律上对代表建议的交办和报告办理情况作了规定，如《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第十九条规定代表提出的对各方面工作的建议、批评和意见，由本级人大常委会办事机构交有关机关和组织研究处理并负责答复;《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》第42条第一、二款对办理建议机关、组织的办理工作要求作出规定，第三款对代表建议办理情况向人大常委会报告作出规定。但对于人大代表建议督办主体和如何开展建议督办并没有明确规定，造成实践中对要不要督办、如何督办等产生模糊认识。如有的认为督办主体仅是建议交办机构，有的认为是与代表工作有关的工作机构。认识不清，职责不明，必然会软化督办工作。二是代表被满意现象仍然存在。办理仍存在“重答复，轻落实”、“重结果，轻过程”问题，吸纳代表介入办前、跟进办中不够，办后即成事实即便不理想，经过职能部门反复做思想工作，代表碍于情面，不便得罪职能部门，代表也只好“被满意”。三是持续跟踪办理不够。对于需跨年办理的B类建议缺乏持续跟踪，有的当年办理比较认真，而跨年办理应付搪塞，不了了之，使办理成为“半拉子工程”。
针对上述问题，笔者认为需要从以下方面进行破解：
1、深化对代表建议权法律属性认识，树立督办建议即监督思想。综合法律规定分析，从根本上讲，代表建议权本质属性，是法律赋予人大代表的一种监督权利,其内涵不仅包括提出，还包含办中跟进和办后评价。
(1)代表建议权目的符合监督的功能设计。监督是现代民主宪政体制中一种必需的独立功能设置，是基于“坏的假设”而建立的一种必不可少的防范、制约装置与机能，其基本功能是对行政权和司法权的制约、纠正。而建议是人大代表深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智的成果，不是评功摆好，唱赞歌，而是针对现实问题提出改进措施，目的是兴利纠弊、促进整改、解决问题，这与监督功能一致。
(2)宪法和法律赋予代表具有监督权。《中华人民共和国宪法》第二十七条、第四十一条赋予中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员有提出批评和建议的权利，即监督权。而作为普通公民的人大代表毫无疑问也应具有这种监督权。不仅如此，《代表法》第三条、第十八条、第二十九条还专门规定代表有提出建议权，如第二十九条规定：“代表在本级人民代表大会闭会期间，有权向本级人民代表大会常务委员会或者乡、民族乡、镇的人民代表大会主席团提出对各方面工作的建议、批评和意见。”因此，作为受人民委托行使国家权力的人大代表，不仅享有公民普遍意义上的提出批评和建议监督权，还享有法律专门赋予代表提出建议监督权，当然这是一种分散、广泛的监督权，其权限应受制、服从服务于人大及其常委会集体监督职权的行使。
(3)新形势代表建议权的监督属性更为明显。近年来，各级人大代表通过提出建议反映诉求日益增多。据统计，十三届全国人大一次会议代表提出建议7139件，二次会议8160件，三次会议9180件，年增幅14.3%、12.5%。永州市三届人大会议代表提出建议届平均195件，四届209件，五届349件，年增幅7%、67%。新的历史条件催生代表建议权更多、更经常运用，这说明代表履职热情、积极性的提高，也引发更多维度的监督活动创新，以保障代表建议权落实。如2019年全国人大首次以常委会办公厅名义，向提出建议的代表及原选举单位逐一通报大会期间代表建议的交办情况。近年来湖南省人大常委会每年组织部分省人大代表对代表建议办理工作进行评议，评议结果由代表现场测评与提出建议代表对被评议单位主办建议满意度量化结合。今年以来，永州市人大常委会重视代表建议办理测评结果运用，与承办单位绩效考核紧密结合，从基础分、加分两方面考核，打破平均主义，形成激励多办、办好的导向。
2、多措并举提升建议质量，夯实办前基础。建议高质量是行使代表建议权、推进办理高质量的基础和前提。一是发挥人大专业优势。《地方组织法》第三十条第三款规定：“各专门委员会在本级人民代表大会及其常务委员会领导下，研究、审议和拟订有关议案;对属于本级人民代表大会及其常务委员会职权范围内同本委员会有关的问题，进行调查研究，提出建议。”可见，专门委员会对于组织提出代表建议具有法定职责。因此，人大专委会要发挥本领域专业优势，组织代表参加调研等活动，指导协助代表提出高质量建议。二是引导代表将履职成果转化为建议。代表参加闭会期间履职活动，知情知政，议政督政，是形成高质量建议的重要渠道。如列席人大常委会会议，参加执法检查、视察、代表小组活动等，还有的参加党委、一府一委两院组织的活动。有的现场调查、有的听取专项工作汇报、有的审议或座谈发言。代表所发表的意见和建议，因为经过调研、思考，是代表心得体会，针对性和可行性较强，如果在此基础上形成代表建议，其质量往往较高。作为人大组织方，要及时将调研成果提供给人大代表，促进履职成果转化为代表建议。三是严格审核把关。要杜绝或减少无效交办，降低办理资源浪费。对涉及解决代表本人及其亲属个人的问题、学术研究、代转群众来信及其他不属于代表建议范围的问题，或明显与法律法规、政策规定、现实情况不相符合，没有实际内容不好办的建议，应退返代表，作进一步调查、补充完善或撤回。对于非本级层面解决的问题，不予接收，应通过相应层级人大代表行使建议权推动解决。四是把握代表结构与履职需要平衡点。换届时，既把控代表结构，也注重代表履职能力成份，不能过分追求结构而舍弃能力。根据形势需要，应适当降低代表负面清单门槛，广开资源渠道，提升整体素质。如修改1990年以来违反计划生育政策不能推荐为代表的否决性指标，将违反追溯期放宽至近10年或近5年，让想当代表而又有履职能力的各阶层人士有机会进入代表队伍。
3、落实大督办机制，多点发力推进办理。从法律制度层面构建起主任会议成员牵头、各专委会和常委会工作机构具体负责、代表和相关方广泛参与的大督办机制，是落实代表建议权行使的重要保证。一是完善法律制度规定。督办、办理代表建议，是每年人大和政府重要常态化工作，要在相应法律上作出明确规定。如《地方组织法》应将办理代表建议列入县级以上的地方各级人民政府和乡、民族乡、镇的人民政府的行使职权，同时增加人大常委会对建议督办内容规定;《代表法》第四章“代表执行职务的保障”增加对人大常委会督办代表建议内容的规定。人大常委会要建立健全代表建议处理办法，规范代表建议提出、交办、办理、督办等环节流程。对承办单位找关系影响代表评价办理的问题，从制度上作出禁止性规定，杜绝代表“被满意”。有的还可形成更为刚性问责机制，如2011年沈阳市十四届人大常委会主任会议通过了《沈阳市人大代表建议办理工作问责办法》和《沈阳市人大常委会关于重点督办的代表建议办理工作绩效评估办法》，决定对延误代表建议办理时限、答复内容与事实严重不符、答复后不按时兑现等5种情形进行问责。大督办还需要启动政府及部门内部督办、新闻舆论监督介入，实现由人大单一督办向多元督办、闭门督办向开放督办转变，不断增强督办的多维度和联动性。二是建立办理台帐。承办单位对需跨年度办理的B类建议要建立台帐管理，实行办完销号制度。“一府两院”在年度办理工作报告中要有上年度B类建议答复承诺事项落实情况内容。三是对个别建议办理开展问效监督。听取和审议专项工作报告、询问和质询等监督手段是《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》规定的监督形式，如将之运用到代表建议督办中其效果不言而喻。可以选择个别办理不认真、无实效而又事关发展大计和民生改善的代表建议，在常委会会议上对承办单位进行问效监督，彰显人大对于建议督办一抓到底的决心，维护建议督办严肃性，达到以点带面、以个别促整体的效果。
