浅谈秘密投票制度的探索与实践
周新华
秘密投票作为中外选举制度的普遍性原则，已经写入我国宪法及有关法律。《选举法》中特别明确“全国和地方各级人民代表大会代表的选举，一律采用无记名投票的方法。选举时应当设有秘密写票处。”这为推进民主选举和民主法治建设提供了强大的宪法和法律支持。但在实践中，对秘密投票认识不清晰、流程不科学、操作不精细，导致秘密投票不秘密，无记名投票流于形式，有必要进一步厘清有关问题。
一、秘密投票制度的有关规定
很多人理解，无记名投票就是秘密投票。无记名投票，是指采取投票的方式进行选举或表决时，选举人或表决人不必在选票或表决票上署自己姓名，并由本人亲自将选票或表决票投入票箱的方式。但在笔者看来，无记名投票最多做到了选票上不署名，而无法做到秘密两个字。
我国法律对秘密投票做出了有关规定，并经历了不断发展完善的历程。1979年7月1日，全国人大五届二次会议通过新的《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》，首次正式肯定了“无记名投票原则”。该法第三十三条规定：全国和地方各级人民代表大会代表的选举，一律采用无记名投票的方法。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第二十三条也规定：“选举采用无记名投票方式。”。
据《文史参考》杂志报道，1988年，第七届全国人大常委会委员黄顺兴认为，代表座位挨得很近，投票的结果邻座都能看到，侵犯了代表的权利，应当“设立秘密投票处”。他的建议得到采纳。1989年4月4日七届全国人大二次会议通过《中华人民共和国全国人民代表大会议事规则》，其中第三十六条第二款明确规定：“大会全体会议选举或者表决任命案的时候，设秘密写票处。”
2010年3月14日，十一届全国人大三次会议对选举法进行第五次修正，进一步完善了“秘密投票原则”的制度保障。此次修订的选举法第三十八条规定，全国和地方各级人民代表大会代表的选举，一律采用无记名投票的方法，并明确写入“选举时应当设有秘密写票处”。最新版的《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》第三十九条沿袭以上规定。
另外，1998年修订施行的《中华人民共和国村民委员会组织法》第十四条规定：“选举村民委员会，…… 选举实行无记名投票、公开计票的方法，选举结果应当当场公布。选举时，设立秘密写票处。”这条规定一直沿袭至今，如2010年修订的村民委员会组织法第十五条规定：“选举村民委员会，由登记参加选举的村民直接提名候选人…… 选举实行无记名投票、公开计票的方法，选举结果应当当场公布。选举时，应当设立秘密写票处”。
笔者之所以认为无记名投票不能确保秘密投票的原则，主要是因为目前投票场地的安排做不到从填写到投入票箱全过程的秘密状态。试想一下，在投票人众多、会堂座位紧靠、距离太近的情况下，周围全是人眼、甚至上方还有电子眼，整个填写、等待投票和投票过程全都在其他人员的视线中，他们的填票结果都能被邻座的人员较清楚地看到或者分析、判断出来。也就是说无记名投票，只是选票进入票箱后因为只有简单的勾和圈，让别有用心的人无法追查究竟是谁投了哪种记号的票。但这里又有一个问题，如果另选他人一栏投票人填写了候选人之外的他人，也能留下笔迹识别和鉴定的证据。当然，这是另外一个需要研究的问题了，暂且不讨论。所谓秘密投票，应该不止在票面上，而是在填写、等待、投入票箱的全过程当中做到秘密，而无人(包括电子眼)能够察看到填写、填写后、投票的任何情况。可以说，没有设立秘密写票处、没有全程处于秘密状态的投票，都很难践行秘密投票原则。
二、实行秘密投票的意义
法治的进步往往体现在程序、在细节、在微观。选举法的不断修改完善，特别是在原有规定选举投票“一律采用无记名投票的方法”之后，增加了“应当设有秘密写票处”的规定。这意味着选举人大代表或其他票决事项实行秘密写票制在全国范围内得以确立。表面来看，这是规范选举(投票)人“如何写票”这一细节的一项微观制度，但从人民代表大会这个根本政治制度角度看，事关我国人民如何行使国家权力，是属于国家层面的宏观制度，可以说，我国政治文明的进步正是通过诸如此类的一些制度细节的改进体现出来的，标志着我国选举制度民主化程度的进一步提高。
实行秘密投票，好处是显而易见的。首先，它有助于投票人(选民或代表)在投票时间段内不受外界干预和影响，更加自由地表达自己的意志，选举或票决自己信任的人或事项。其次，它有利于宪法和法律精神的贯彻落实。宪法第三十四条规定：中华人民共和国年满十八周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权;选举法第三十五条规定， 全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表的选举，应当严格依照法定程序进行，并接受监督。任何组织或者个人都不得以任何方式干预选民或者代表自由行使选举权。只有不受干扰、不被人强迫、充分表达个人意志的投票，才能完整、完全贯彻落实宪法和法律的精神。再次，它有益于做到民主决策。从实践上看，选举或者票决某些事项，往往突出了领导意志，而对民众心愿理解、释放、采纳不多，很可能变成“强扭的瓜不甜”。如果真心实意放手放胆让民众无拘无束、充分自由行使自己的权力，往往可以杜绝一些长官意志，减少甚至杜绝决策失误，从而真正做到民主决策。
三、秘密投票制度的实践
近年来，从全国人大到地方各级，乃至村委会换届选举，都对秘密投票制度进行了探索和实践，而且范围越来越广，频次越来越高。笔者收集了一些例子，以便管中窥豹。
据第十、十一届全国人大代表、湖北省统计局副局长叶青回忆：在2008年的全国人大会上，人民大会堂万人大礼堂的会场东侧，设置了秘密写票处。当次会议的主持人王兆国说：“各位代表，会场后区设有秘密写票处，代表可以在自己的座位上写票，也可以到秘密写票处写票。现在准备写票。请各位记者暂时退出会场。请工作人员离开写票区。”他记得，当年的选票包装在烫金红皮的文件袋里，文字用汉字和7种少数民族文字印刷。若有代表不希望自己的选择被身边人看到，可以站起身来，请旁边代表欠身让路，自己走到秘密写票点去填写。
据“政事儿”公众号报道，2013年3月，选举新一届国家领导人时，现场也设有秘密写票处。3月14日上午，十二届全国人大一次会议在人民大会堂举行第四次全体会议，主持人刘云山说：“各位代表，会场后区设有秘密写票处，代表可以在自己的座席上写票，也可以到秘密写票处写票。”
据报道，2018年3月，第十三届全国人民代表大会第一次会议召开，期间投票表决中华人民共和国宪法修正案草案有关事项时，会场设有秘密写票处和28个票箱，不设流动票箱。
以上报道充分证明了作为最高权力机关的全国人大践行选举法和人大常委会议事规则的法治精神，尊重法律、服从法律，依法办事，设立了秘密写票处，保障了投票人(人大代表)的权力。
省级层面，2018年1月29日在上海市人大会议现场设立了专门让代表写票的地方——“秘密写票处”。但其他省市鲜有报道。
市县级层面，实践的地方很多。2006年9月28日是深圳市六区人大代表换届选举日，南山区92个选区均设有秘密写票处，以保护选民隐私。
北京市在2011年11月8日投票选举新一届区县、乡镇人大代表，各区县投票站点均设秘密写票处。2016年11月15日又是新一届人大代表选举投票日，全市1.2万多个投票站，接受选民投票，并设立了秘密写票处，保护选民隐私。记者当时在海淀区花园路街道乙28号院投票站看到，代书处右侧，用屏风围出一个约两平米的空间作为秘密写票处，内部设置了单独的桌椅，选票票样、签字笔及老花镜，墙上还张贴了红色的“严禁围观”的警示语，是一个完全封闭的空间。
2012年2月22日，江苏省无锡市惠山区长安街道第十选区会场的一侧专门开辟了三个全封闭的“秘密写票处”，选民可以自由地进入“秘密写票处”画写选票。据江苏省人大常委会人事代表联络委员会选举处处长胡小前介绍，按照选举法的硬性要求，今年全省各投票站和选举大会都设立了“秘密写票处”，这是保护选民的合法权益的一项举措。
四、推行秘密投票制度的设想
虽然各地越来越多地开展了设立秘密写票处、秘密投票的实践，但仍然不乏流于形式的诟病。主要表现在：一是秘密写票处保密性不够。设置秘密写票处有的是一桌之隔，有的是一个角落，有的是一个简陋房间，部分投票人担心保密性不够强，有的甚至怀疑里面有电子监控设备，担心“秘密”变成了“公开”;二是秘密写票处设置数量不够。有时几百上千人的选举会场仅设置一二个秘密写票处，进去写票的也只有极少数选民(代表)，变成了会场的另类而让人心生怀疑;三是秘密写票保障措施不够。如村民委员会的选举，有的人围观、干扰、偷看选民秘密写票，而在实际工作中难以劝阻，也无法采取具有强制力和威慑力的措施。
秘密投票不秘密的主要原因，是一些地方愈演愈烈的片面追求满票选举结果的做法，让秘密投票变成公开投票。有的地方在选举之前反复做代表的思想工作，甚至不惜采取写承诺书、有意识地把信得过的代表座位安排在其他代表座位之中，变相监视其他代表等不正常等手段，千方百计让候选人“满票当选”。这样做，即使会场有几个、十几个秘密写票处都无济于事，以至于有的代表写完票后反复交给邻座人员检查，甚至故意高高举起，让更多的人看分明，以表白自己“很听话”。这种做法的直接动机是要保证推荐的候选人能够选上，实际上是对人大代表的不信任，是对代表依法行使职权的限制，也变相地把无记名投票变成记名投票。这与党的方针政策和宪法法律的要求是不相符的。
但这样做，似乎也没有充分的法律依据确定是违法的，因为法律确实没有明确规定怎样进行无记名投票。从形式上讲，因为投票阶段代表毕竟行使了自己的投票权力，进行了无记名投票，没有人强行指使代表投谁的票或不投谁的票，也没有人要求代表的投票结果必须向其他人公开。
还有一个重要原因，就是法律没有规定所有的投票人都必须进入秘密写票处写票和投票，也就是说可进可不进，而事实上进入的人特别少甚至没有。这样一来，假如选举结果与“组织意图”不一致，进入秘密写票处的人成为当然的怀疑对象，那么，投票人在投票前就想明白了：一旦进入秘密写票处等于宣布自己的“不一致”，这样毫无疑问会给投票人增加顾虑与压力，迫使他们最终放弃进入秘密写票处的打算。基于此，秘密写票处形同虚设，无人问津。据说，最先提出设立秘密写票处的黄顺兴代表，他一个人从长长的座位上挤出来，挤到秘密写票处，引起全场哄堂大笑。据上海财经大学教授、全国政协委员蒋洪回忆，当委员这么多年没看见有人去秘密写票处写票。他说：“你想想看，精神正常的人会到那去秘密写票吗?……我当了这么多年委员也没有看见有人去秘密写票处写。”换句话说，在座位上写，也许还没什么人注意，若要秘密写票，反而会显得非常怪异。明摆着，谁一旦去“秘密写票处”，就不秘密了。加之秘密写票处设置过少，即使所有投票人轮流进入秘密写票处写票，导致投票时间过长，也让部分投票人怕耽误时间而放弃进入。
因此，推行秘密投票制度，首先就得修改完善法律制度，民主选举需要健全制度、完善程序，其目的全在于通过实现制度与形式，有效地体现民主的实质性内涵。制度如果不能实现价值、体现实质，那只会成为制度泡影;程序或形式如果不能实现价值、体现实质，那只会倒向形式主义。因此，建议尽快修改法律条文，规定全部投票人必须或应当进入秘密写票处写票、投票。这就要求选举会场、投票点必须设立足够数量的秘密写票处，能让投票人井然有序又较为快速高效地完成秘密投票过程。其次，必须确保秘密写票处封闭保密。要科学合理设置这个小小的封闭空间，不能安装电子监控设备，确保投票人安心、舒心、放心写票、投票。再次，对投票现场干扰、偷窥、威胁、恐吓等行为应有具体处置办法，给予严厉打击。
只有全部投票人进入秘密写票处的选举，才是真正意义的选举。这是人民热切期盼的，也是我国政治文明建设和时代进步的必然要求。当然，一步做到所有的选举(票决)全程秘密投票有一定的难度。2021年恰逢湖南省换届选举之年，笔者建议从村民委员会换届选举、乡镇换届选举、县区直接选举人大代表开始，合理设置秘密写票处，分级试点，总结积累一定的经验后逐步推广实施。
(此文获2020年度湖南省人大制度研究会“既讲好党言党语，也讲好法言法语 ”理论研讨会论文评选二等奖)
