关于检查《永州市城市市容和环境卫生管理条例》实施情况的报告
市人大常委会执法检查组
根据《市人大常委会 2020年工作要点》和市人大常委会会议安排,市人大常委会执法检查组对我市中心城区实施《永州市城市市容和环境卫生管理条例》 (以下简称《条例》)情况进行了执法检查。现将有关情况报告如下:
一、基本情况
在市人大常委会领导和市、区两级政府及相关部门支持配合下，执法检查组采取查阅资料与实地检查、明查与暗访、走访与座谈相结合的方式，对我市中心城区实施《条例》情况进行全面检查。这次执法检查有四个特点：一是领导高度重视。此次执法检查是市人大常委会首次对自己制定的地方性法规进行的执法检查，年初即列入了常委会工作要点，市人大常委会党组书记、副主任、一级巡视员王雄同志亲自安排部署，常委会主任会议对执法检查方案进行了专题研究，常委会会议进行了审议并通过。检查由环资委牵头，各委室积极参与。二是事前准备充分。从6月份开始, 市人大环资委开展了一系列前期准备工作,起草形成了执法检查方案，按程序提交相关会议审议通过。7月初，环资委先后六次分赴冷水滩区、零陵区、经开区进行先期调研、实地踩线，形成了执法检查路线，初步掌握了一手资料。三是人员参与广泛。检查组成员来源广泛、阅历丰富，既有部分市人大常委会委员、省市人大代表、《条例》起草单位代表，又特邀了环保协会会长，具有较强的专业性、代表性。四是讲究检查实效。一方面为了提高执法检查水平，市人大法制委对执法检查组成员进行了相关知识培训。另一方面创新检查形式。改变了过去检查路线由被检查对象主导的状况，牢牢掌握主动权;明查和暗访同时开展，分成两组深入三区街道、社区、背街小巷等实地察看，广泛听取了两区政府、经开区管委会及有关部门和部分基层负责人的意见，并随机走访了一些群众和经营业主，力求检查到最真实的情况;充分交换意见，召开了执法检查组全体会议, 听取了市城管执法局、市住建局关于《条例》实施情况的汇报, 就检查中了解的情况和发现的问题，与相关部门交换了意见。
二、工作成效
自2018年4月1日《条例》正式施行以来, 市、区政府以“六城同创”为抓手，坚持以创造整洁、优美、宜居的城市环境为目标,不断巩固国家卫生城市管理成果，扎实推进《条例》实施，在宣传发动、制度创新、管理效果、能力提升等方面均取得了一定成效。
(一)强化宣传，整体氛围逐步形成。《条例》颁布实施以来，全市共出动法治宣传车开展流动宣传2万余次;印发《条例》宣传资料10万余份，《条例》单行本2.5万本;制作大型法治宣传展板600多个、喷绘布幅标语5000条以上;派出执法人员上街入户宣传《条例》等法规5000人次。充分利用电视、报纸、融媒体、红网、微信公众号等宣传《条例》知识和执法典型案例，做到“电视有像，报纸有字，网络有形”。严格查处扬尘污染、渣土撒漏、餐饮服务业油烟污染等违反《条例》的违法行为，并及时予以曝光。通过宣传，《条例》的知晓度持续增加，市民自觉维护《条例》的意识有所提升。
(二)出台细则, 配套制度逐步健全。市、区两级政府及城管部门认真落实《条例》规定，积极编制供气、供水、路灯、园林户外广告等专项规划。市城管执法局相继制定了《关于规范中心城区养犬行为的通告》《永州市城市道路管理办法(试行)》《永州市城市管理行政执法人员行为规范》等政策规定，冷水滩区、零陵区城管部门针对城市管理工作中的难点重点问题，分别制定出台了《冷水滩区渣土管理工作实施方案》《冷水滩区中心城区户外广告设置办法》《零陵区联点共建方案》《零陵区十大攻坚行动方案》等。专项规划的完善编制、实施细则及办法的相继出台，为全面实施《条例》打下基础。
(三)依法监管，治理效果逐步显现。一是公共场所卫生保洁有力。“门前三包”制度得到落实。将市直区直单位、街道办事处、社区纳入责任范围，按道路包干负责，确保主次街道“门前三包”有责任主体落实，通过评比贴牌，督促沿街门店自觉管好门前市容环卫。市容环卫作业标准有所提升。三区城管部门狠抓环卫清扫保洁，全面实行机械化清洁，大力推行坚持周末全天候、全覆盖清洗作业模式，探索建立快速保洁处置机制，推行一体化维护作业责任制度，按照“六无六净”作业标准，动态巡回保洁。二是垃圾渣土收集运输规范有方。提升垃圾收运能力。安装GPS定位监控系统，对转运车车辆进行科学调度和管理，特别加强了城中村、城乡结合部、垃圾中转站的垃圾清运力度和巡查力度，确保垃圾日产日清。探索垃圾源头分类减量。引进小黄狗178台，按有害垃圾、可回收垃圾、不可回收垃圾对垃圾进行分类，每天回收2吨左右可回收垃圾。实行智慧渣土管理。渣土智慧管理平台基本建成。目前，三区渣土企业已安装智能车载终端，基本实现渣土车全方位在线运输监管。自2019年7月起，中心城区新型环保渣土车500多台全面启用，非环保渣土车全部退出中心城区渣土运输市场。严格整治“三无”乱象，仅2019年，三区共处罚渣土违法案件150多起，罚款70多万元。三是市政设施管理维护注重实效。城镇厕所革命稳步推进。三区对城区198处公厕进行全面巡查、检修，确保每座公厕水通、灯亮、干净。常态化为环卫设施“大洗脸”，严格环卫作业质量督查考核。园林绿化提质成效明显。冷水滩区完成杨家桥小游园等21个小游园建设，新增绿地面积2万余平方，完成梧桐西路等9条道路绿化的提质改造工程。零陵区建设东岳宫小游园等22个小游园，修复6个小游园。基础设施管护不断加强。路灯安装、下水道疏通、管线整治、道路硬化等民生微实事项目落地落实。中心城区结合智慧城管平台，加强日常巡查，对发现的人行道板破损、窨井盖缺失、下水道堵塞等抢修维护2100多件。
(四)着力攻坚, 难点问题逐步缓解。整治不文明养犬行为。市城管执法局、市公安局、市农业农村局等部门联合印发《关于规范中心城区养犬行为的通告》，今年以来，开展联合专项治犬行动12次，对公园、广场、小区等人员密集场所地毯式开展劝导、执法行动，对情节严重的依法处罚，对有问题的犬只予以捕杀。治理违法占道经营。三区有序推行“地摊经济”，严格实行网格化管理，对重点区域、路段不间断巡查、劝导和整治，处理占道经营、流动摊贩问题16万余起，下达限期整改通知书500多份、清理占道夜宵摊5000多处、暂扣违规经营物资1500多件;拆除主次干道搭建路沿石斜坡654处;受理审批占道申请1200起，取缔违规宣传活动567起。整治人行道违法停车。冷水滩区划定小车停车位5796个、摩托车停车位4977个。同时，加大城区各路段车辆违规停放的巡查力度，全面取缔青桔助力车、摩拜助力车等私自投放的共享助力车，锁扣小车4466台次，暂扣占道电单车3900辆。城区交通秩序有所改善。清理破损、违法户外广告。拆除违章或破损广告5000多处、近10万平方米，清理乱粘乱贴牛皮癣小广告30万处。
三、主要问题
(一)学习宣传不深入。学习、宣传、运用、执行《条例》的氛围还不浓，市民参与城市管理的意愿还不强，违反《条例》规定、对执法不予配合的行为多发，甚至偶发暴力抗法事件。一是宣传常态化不足。《条例》颁布施行初期开展宣传之后基本处于停滞状态，宣传工作不持续不深入。二是宣传针对性不强。有关部门的宣传大多是口号式、条幅式的标语，没有根据不同情况，针对特定人群，特定行业、特定区域进行针对性宣传教育。三是学习运用效果不佳。部分基层执法人员对法规的理解运用不熟练、准确，在执法过程中法律运用不当、解释不清，执法效果欠佳，执法能力和质量有待加强。
(二)《条例》执行基础不扎实。一是《条例》规定的部分制度措施未落实。市政府没有出台《条例》贯彻实施的具体办法，从检查情况来看，部分配套专项规划无法落地。一些需要预留的市政公用设施如公厕、环卫工人休息室、垃圾中转站的建设用地没有预留或被侵占。《条例》第十五条中规定：“在城市道路设置井(沟)盖的，应当加装防坠网，并在井(沟)盖相应部位设置标志，逐一编号登记报城市管理部门备案”，从检查情况来看，基本上没有加装防坠网、没有设置相关标志。二是市政基础设施不足。城市基础设施欠账较多。如老旧小区基础设施差，地面破损、管线乱搭，改造难度大;农贸市场基础薄弱，停车场少，停车位缺口大;城区没有大件垃圾处理场，大件垃圾无处倒放等等，没有电子垃圾处理场，餐厨垃圾处理设施项目有待加快建设。部分地段排水设施设置不科学，如冷水滩区政府前、河东浮桥、梨子源处基本每年都会发生内涝。三是专项规划有所滞后。检查中发现，市、区虽编制了部分专项规划，但离城市市容和环境卫生管理要求还有差距，部分专项规划编制工作滞后，如市静脉产业园协调发展规划仍是纸上谈兵。四是政府统筹协同力度不强。城市管理线长面广，职能相互交叉，涉及部门众多，城市管理协调力度不大，对一些职责不清、边界不明、管辖异议等问题的协调处理不够及时，还存在着推诿、扯皮现象。有些市政设施建好后没及时验收移交，管理挂空挡，如白竹亭珊瑚公园，如永州大道。餐饮油烟、道路扬尘、道路违章停车等的治理，牵涉到人员编制、技术装备、处罚系统等的划转、移交，人财物没有随机构改革及时移交划转，城市管理机制还需要进一步理顺。
(三)市容环境卫生管理不精细。一是市容和环境卫生管理存在盲区。人行道破损砖面高低起伏、窨井盖丢失、窨井盖与道路高低不平、电线电缆裸露随意放置在绿化带、电线电缆“蜘蛛网”架设、主干道接口之间土坡突立、道路接坡等问题在三区均不同程度存在，部分建筑工地管理不规范，建筑垃圾较多、裸土未覆盖、渣土运输有撒漏。冷水滩凤凰路、银象路、紫霞路多处绿化带，或植物因踩踏死亡，或杂草从生，重种植轻管养现象较严重。永州大道、朝阳大道等道路绿化带设计不科学，堆土过高，雨水冲刷后泥水直流街面。作为对外名片的旅游区柳子街还存在堆放、晾晒影响市容的物品。零陵大西门沿江路、冷水滩区愿景国际购物广场门口、白石山公园附近有市民遛狗不牵狗绳现象。公园广场露天烧烤、水体污染、垃圾清扫不及时、围挡墙后垃圾乱堆、洗车店污水外流、随地吐痰、向建筑物外或车窗外抛掷杂物废弃物等现象在检查中也有发现，如冷水滩区沿江东路刘家台子井水面垃圾漂浮、水体发臭，零陵区朝阳公园内人工湖水体富氧化严重，冷水滩珍珠路上洗车店未按要求设置污水直流路面。二是占道经营、占道停车现象仍较普遍。存在临时摊贩占用市场周边及部分街道经营影响通行的现象，部分区域还比较严重，如零陵区潇水西路人行道完全被摊贩车辆占用。普遍存在机动车在市场周边、酒店门口和人行道上违停的现象，如零陵春天广场乱停乱放严重占用消防通道。三是户外广告管理不够严格。有的区域门头牌匾设置不够规范，有的区域墙面广告、地面小广告、小型LED等违规设置，如：冷水滩清桥路、零陵阳明大道等地。部分沿街门店的招牌破损、污浊、陈旧，存在安全隐患，如冷水滩白云大厦曾发生广告牌砸伤行人事件。四是违章搭建等现象禁而不止。冷水滩区兴旺路、零陵区建材市场及染织厂等“老旧小区”的违章搭盖问题严重，经开区百花塘水厂取水泵站项目在人行道上设置围挡一年多但未见动工。五是散养鸡鸭、焚烧垃圾等旧习难改。城中村、城乡结合部仍然是城市管理的难点，垃圾乱丢、杂物乱堆特别是老百姓散养鸡鸭、焚烧垃圾等旧习屡禁不止，在三区都多处存在，如零陵的杨塘安置小区周边，冷水滩紫霞路梧桐社区，经开区青草铺等，紫霞路与潇湘大道交叉处有小鸡孵化场，臭味极大，青草铺甚至还有一养猪场。
(四)职能部门执法不严格。一是执法刚性不强。监管部门在执法中存在执法不力、处罚不严等问题，导致违法行为不能及时发现、快速查处，法律的威慑力没有得到充分体现。部分执法人员办案的积极性不高，适用《条例》规定的法制手段不充分，没有发挥出应有的效力。二是执法效率不高。执法检查中了解到，对于占道停车，监管部门一般采取锁车后派人现场等候的执法方式，效率较低、效果不佳。三是执法保障不足。城管综合执法改革后，法律专业力量和其他执法保障仍比较薄弱，影响依法行政的水平和质量。如缺乏餐饮油烟、噪音执法的执法设备和专业人员，没有流浪狗收治场所。
四、意见建议
(一)加强法制宣传。一要强化宣传的针对性。针对不同行业、不同群体、不同区域、不同地段采取不同的宣传方式，实施精准宣传，扩大《条例》宣传覆盖面，增强广大市民的法治意识。二要注重普法的实效性。市政府及相关部门要严格落实“谁执法谁普法”的普法责任制，结合各自职能，依据《条例》对一些不文明行为的典型案例进行曝光。充分发挥新闻舆论的导向作用，坚持新媒体与传统媒体宣传相结合，形成常态化的宣传态势。三要提高市民的主动性。加强对市民的自我教育、自我管理、自我约束，不断增强广大市民的环境意识、社会意识和公德意识，在全社会形成加强城市管理、维护市容环境的良好氛围。
(二)夯实执行基础。一要统筹规划建设。科学制定、尽快出台、严格执行各项专业规划和详细规划，确保城市基础及配套设施与项目主体工程统一规划、统一施工、统一验收、同时使用。加快完善重要地段景观、市政设施、环境卫生、特殊行业等专项规划，为搞好城市管理提供规划依据。积极争取政策、统筹安排资金，加快老旧小区改造、加大市容环卫配套设施等基础设施建设力度，逐步提高环卫装备水平。二要强化设施维护。突出抓好主次干道和主要商业大街基础设施维护，切实解决路面坑洼、窨井盖缺失、绿化植物枯亡、人行道板破损、盲道占用、环卫设施损坏等突出问题。三要完善配套制度。尽快出台《条例》有关实施办法，建立健全各类垃圾管理实施办法、城市管理责任单位监督考核办法等制度，形成完备的城市管理和综合执法标准体系。有关部门要按照《条例》要求，加快建立执法巡查机制，加强日常的监管检查。
(三)严格执法监管。一要落实属地管理责任。各级政府要严格落实属地管理责任，城管执法等部门要敢于动真碰硬、各部门各司其责,依法行使职权，形成市容和环境卫生管理工作合力，保证执法效果。二要严厉查处违法行为。对各类违法行为发现一起，严查一起，处罚一批，震慑一批，提高违法行为成本,形成强大的执法威慑力。建立城管执法部门与公安机关、检察机关、审判机关信息共享、案情通报、案件移送等制度，提高打击处理效能。三要全力确保执法效果。结合我市实际，制定具体落实方法和相关制度。组织开展联合执法，形成高效严密的联合执法网。加强基层管理和执法队伍建设，加大执法培训力度，提高队伍素质和执法质量，确保法律效果和社会效果统一。
(四)建立长效机制。一要“堵”“疏”结合。科学设置和管理临时经营场所，处理好地摊经济和城市管理的矛盾;加快设置公共信息栏、指定建筑垃圾收集点等便民服务设施;加强停车场的规划、建设，运用市场办法，解决难停车、乱停车问题。二要提升效能。创新监管方式，大力推行智慧监管，提高监管效能。完善信用监管制度, 充分应用公共信用信息管理系统等信用监管措施, 加强违规行为监管, 督促市民自觉遵守《条例》。三要协同推进。建立健全城市管理会商制度，优化管理资源，整合执法力量，形成齐抓共管态势。
