市人大常委会调研组
(2020年7月)
为深入了解全市社区建设现状，进一步推动社区建设工作创新发展，7月6日至8日，市人大常委会调研组一行深入道县、东安、冷水滩三个县(区)进行专题调研，期间先后到9个社区实地了解社区工作运行情况，召开3个座谈会，广泛听取县区、乡镇(街道)、社区、人大代表和相关部门意见，并就如何做好下一步工作提出对策建议。
一、基本情况
全市现有社区居委会356个，其中中心城区社区居委会51个(冷水滩区27个、零陵区22个、经开区2个)，社区“两委”成员2393人。近年来，在市委、市政府的坚强领导下，全市社区建设取得较好成效，先后有95个城市社区荣获全省和谐示范社区;江华县春晓社区获得全国和谐文明示范社区称号;2018年、2019年冷水滩区、宁远县分别被省民政厅确定为“全省社区治理创新实验区”。
(一)政策保障不断强化。一是注重政策创制。市里先后制定出台了《关于进一步加强社区建设的实施意见》、《中心城区社区工作用房建设及代建费征收管理办法》、《关于推进幸福社区建设的实施意见》、《关于贯彻落实<中共湖南省委湖南省人民政府关于加强和完善城乡社区治理的实施意见>的意见》等政策措施，为社区建设提供了规范引领。二是提升待遇保障。目前中心城区、县城社区的运转经费分别按不低于50万元、15万元的标准全部落实到位，较2015年的20万元、10万元增长150%、50%;社区平均惠民项目资金提高到了14万元，较2015年的1.8万元增长678%;大部分社区工作人员年收入可达4万元，较2015年的2.3万元增长74%;社区“两委”成员都落实了社会保险，零陵、江华、双牌、永州经开区还为其购买了住房公积金。三是强化责任落实。将社区建设工作纳入了绩效考核和“六城同创”的重要内容。各级领导率先垂范，经常深入社区参与联点共建，了解社情民意，督促检查社区工作，帮助解决实际困难，进一步促进了社区建设与发展。
(二)基础建设逐步完善。一是社区用房明显改善。全市共筹集资金2.57亿元，按照新建社区用房不低于800平方米，改扩建老旧社区用房不低于500平方米的标准，新建、改扩建180所社区办公用房。中心城区、县城社区用房建筑面积平均达到了700多平方米，乡镇社区用房建筑面积平均达到了500多平方米。二是功能布局更加优化。全市356个社区居委会均在一楼设立了标准化的便民服务中心，设置了社会保障、社会救助、计划生育、综合治理、城市管理、综合服务等便民服务窗口，建立了警务室、人民调解室、文体活动室、图书阅览室、健身室、档案室、居民议事室等，配备了电话、电脑、打印机等办公设施，办公条件进一步改善。三是示范引领效果初显。中心城区确定10个社区、每个县确定1-3个社区，积极引导、精心培育，争创和谐文明示范社区，示范引领效应逐步扩大。
(三)服务水平得到提升。一是强化服务规范。制定了《永州市城市社区岗位编制管理暂行办法》，按常驻人口不足2万人的配13名、常驻人口超过2万人的配15名的标准配备社区工作人员，将街道下沉人员、社区“两委”成员、网格管理员全部纳入社区编制管理范围。统一按照“一委一会三站一办”设置社区机构，即党工委、居委会、便民服务站、网格管理站、综治信访维稳站、综合办公室。社区在党工委的领导下开展日常工作，并以“社区党工委—网格党总支(支部)—楼栋(小区)党小组”为基本框架建立党组织体系，着力构建扁平化社区组织体系，党员管理架构实现了由条状向网状转变，社区党组织建设进一步强化。二是拓展服务内容。全市建立了189个乡镇街道社工站，招聘了314名专职工作人员，并组织引导广大社会爱心人士注册登记了志愿者，引导开展了各类社区志愿互助服务活动。积极培育发展各类社区互助服务组织，目前全市社会组织达到3095家，专业社会工作师达到411人。从2016年开始，市民政局累计投入400余万元开展以社区、社会组织、专业社工为载体的“三社联动”服务活动，重点为社区的老年人、儿童和特困人员三类群体解决生活照料、关爱保护和生活帮扶等服务难题。冷水滩、祁阳、宁远等地积极推进“三社联动”，取得了一定成效。道县西洲街道大坪子社区推行“红管家”工作法，组建了一支12人的“思想红、身份红、行为红”的“红管家”队伍，积极参与到社区各类服务活动中，用老百姓自己的办法，解决好老百姓自己的事情。三是下沉服务事项。下发了《关于规范社区公共服务事项的通知》，全市梳理下放了69项公共服务事项下沉社区，涵盖了社会救助、老年优待、社会福利等18项民政服务职能。推动基层公共服务(一门式)全覆盖，基本实现了社区综合服务平台电子政务外网、“互联网+政务服务”一体化平台、城乡网格化系统的互联互通，以县区为单位统一规范了社区政务服务和公共服务事项的办理流程。在蓝山、双牌开展试点工作，目前两地社区通过网络后台可以直接受理办结群众需求量较大的59项、20项服务事项，打通了服务群众的“最后一公里”。
(四)居民自治焕发活力。一是民主选举制度不断健全。依法组织了9次全市社区居委会换届选举。2017年全市第九次社区居民委员会换届选举逐步扩大了直选范围，356个社区居民委员会的居民参选率超过了85%，一次性成功率达到了95%，为依法自治工作奠定了良好基础。二是民主决策制度不断完善。广泛开展民主协商制度改革，普遍建立起了“四议两公开、民主理财、一事一议”制度，进一步健全规范居民议事协商、听证论证、民主评议、自我监督等居民自治事务。部署推动居民公约修订工作，目前全市居民公约覆盖率达到100%，修订完成率达到78.6%，超过省定50%的标准。2019年，冷水滩、零陵、江永等地的“小规约撬动大治理”的优秀规约事例在省级主流媒体专题播出。三是民主监督制度不断强化。全市均建立了居务监督委员会及其成员管理考核机制，村务监督委员会按照“监决策、督公开、盯项目、审民财、听民声、促和谐”的工作理念开展监督工作，促使居民自我监督热情更加高涨，干群关系更加融洽。大力推行居务公开，356个社区均设立了永久性的居务公开栏，并做到了按规定公开。
二、主要问题
(一)管理体制不畅。一是人员构成复杂，不便统筹管理。社区目前主要有四类人员：街道(乡镇)下派人员、居委会成员、网格员和聘用人员。下派人员归口原单位管理，居委会成员选举由民政部门指导，属于自治组织，网格员归口县区网格办管理，聘用人员归口社区管理。这些人员的身份、待遇、素质都不一样，群体之间相互比较，互不买账，造成内耗，难以形成合力。2393名社区“两委”成员中，有784名是街道(乡镇)下派的国家公职人员，一些经选举产生的居委会委员又纳入了网格员管理，管理机制重叠交叉，造成工作运转不顺畅。二是行政化倾向比较严重，自治功能被弱化。从法律层面讲，社区居委会作为基层自治组织，是协助政府服务辖区居民群众的。但是，随着行政事务的下移，很多部门给社区交任务的情况比较普遍，一些不应由社区承担的工作事项通过政府行政命令的方式交给社区来完成，社区居委会经常参与甚至作为责任主体承担拆迁拆违、城市管理、环境整治、安全生产、行政执法等工作，俨然成为了一级全能型小政府。居民群众淡化了对社区居委会的认同感，弱化了居民自我管理、自我教育、自我服务的自治功能。三是工作任务十分繁重，责权利不对等。据不完全统计，目前社区承接的党政、群团部门业务线工作有20余条，每条线又都有细化的内容，如综治工作就包含了治安、消防、矫正、帮教、外来人口管理等10多项工作内容。各部门通过街道(乡镇)给社区下达的考核任务多达50余项，每项考核任务都要实行痕迹化管理，在社区建立的各类工作组织有30多个，成立的领导小组近60个，社区工作人员三天两头赶会场、补台账、迎检查已成为常态。值得一提的是，许多部门给社区下达工作任务却没有按“费随事转”的要求给予相应的经费支持和保障，多做事却得不到应有的回报。同时，因为社区没有管理职权，开展工作没有权威，缺乏力度，工作效果也不好。如一些社区承担市场监管部门对餐饮场所卫生检查工作，商户不买账，社区工作人员也没有相应措施。
(二)投入保障不足。一是运转经费差距较大。社区运转经费可分为三个档次：中心城区社区、县城社区、乡镇社区。目前中心城区社区运转经费达到50万/年，县城社区最高的道县35万/年，最低的祁阳县只有15万/年，乡镇社区按建制村标准不低于14万/年，均包含了人员工资。乡镇社区因为人员少，经费相对宽裕，但是县城社区工作人员数量和承担的事项基本与市中心城区社区一致，但是运转经费相差较大，除去人员基本待遇后，日常运转工作经费严重不足。二是社区工作人员待遇偏低。目前全市社区工作人员待遇保障一般按照社区党组织书记、居委会主任、委员1：0.9：0.7或社区主职(书记、主任)、副职(副书记、副主任)、委员1:0.9:0.8的标准确定。与省内兄弟市州相比，不仅低于怀化市(社区主任待遇74364元/年)、邵阳市(社区主任待遇70314元/年)、郴州市(社区主任待遇67552元/年)，也低于张家界市(社区主任待遇58772元/年)。县区之间的待遇相差也较大。待遇最低的金洞管理区社区党组织书记、主任只有2.32万/年，委员只有1.85万/年。全市均未建立起社区工作人员报酬待遇定期调整机制，退岗、退休后的社区工作人员没有相应的政策保障。
(三)改革力度不大。一是公共服务事项办理不到位。市、县两级均制定了下放社区办理的公共服务事项清单，但因部门间业务系统不兼容、信息共享有障碍，加之一些偏远乡镇社区的电脑、高拍仪、身份证读卡器等必要的设施配备不齐全，工作人员素质参差不齐，缺乏办理流程的培训等原因，实际上只有接近一半的公共服务事项能直接办理，社区往往只能通过代办、协办的方式，由工作人员收集材料定期到街道(乡镇)或县区政务服务中心办理。二是联动服务机制不健全。面向社区居民提供的服务形式单一，民政部门开展的“三社联动”还处在起步探索阶段，社区公益服务组织的培育力度不大，各部门、企业面向其购买服务的项目和资金也很有限，基本上是民政局在唱独角戏。
三、对策建议
(一)强化党建引领。习近平总书记指出，社区工作很重要，要抓好党的建设，使党组织真正成为社区的带头人，把各方面的工作带动起来。社区党组织是推进社区共建共治共享的引领者，社区党建工作是社区建设工作的重头戏。加强和改进党对城乡社区治理工作的领导，建立健全社区党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，确保城乡社区治理始终保持正确的政治方向。进一步健全市、县区、乡镇(街道)、社区、网格党组织联动体系，无缝对接、密切协同，凝聚党心、服务群众。坚持以党建引领基层治理为抓手，将社区内的党组织和党员、社会组织聚拢起来，把居民群众教育好、引导好，形成共建共治共享的发展格局。
(二)理顺管理体制。一是建立领导推进机制。建议省、市、县区、乡镇(街道)统一建立城乡社区治理工作领导机制，加强政策制定、规划引领、要素保障和工作统筹。当前，我市正在创建全国第一批市域社会治理现代化试点地区，可考虑将社区治理一并纳入，统筹安排部署，一体化推进。二是优化社区机构功能。目前社区统一按照“一委一会三站一办”设置了社区机构，按照形势发展要求，进一步优化机构设置，完善机构功能，以更好适应社区建设和发展需要。三是理顺职责职能。以湖南省委办公厅、省人民政府办公厅即将出台的《基层群众性自治组织依法自治事项清单、协助政府工作事项清单和负面事项清单》为契机，厘清政社职责、理顺政社关系，明确事权边界，建立社区依法自治事项清单、协助政府工作事项清单、负面事项清单和社区事务准入机制，配套制定“三项清单”具体措施，坚持人财物和权责利对称下沉，切实转变社区居委会行政化倾向，实现角色归位，回归工作本位。
(三)建强工作队伍。一是选优“一把手”。选优配强社区主要负责人，不断增强“两委”班子的凝聚力、战斗力，特别是鼓励引导企事业单位退休人员、社会知名人士以及社区专职工作者经过民主选举担任社区居委会成员，着力建立一支高素质的专业化社区工作者队伍。进一步明确社区工作者的职业序列、身份定位、工资待遇，打破行业条块分割，加大公开选聘力度，扩大社区工作者的来源渠道，吸引更多优秀人才进入社区工作者队伍，配足社区专职工作人员。二是加强教育培训力度。建立社区学习培训制度，鼓励和支持社区工作人员参加业务知识、职业资格培训和学历教育考试，不断增强社区工作人员的业务能力和水平、为民服务和法治意识，提高专业化水平和执行政策、服务居民能力。三是加强社区人员管理。制定出台社区工作人员管理办法，对社区专职工作者实行员额管理，推动社区专职工作者通过法定程序担任社区“两委”成员，以此解决社区工作人员多头管理，工作职责交叉重叠等问题。
(四)夯实服务保障。一是加大资金投入力度。各级财政要科学测算社区运转成本，政府及其有关部门要推动资源下沉，有效整合民政、司法、综治、文体等部门的资金、资源、项目，切实执行“费随事转”的制度，着力保障社区工作顺利开展。二是建立职业薪酬体系。建立社区工作人员工资自然增长机制和激励机制，提高福利待遇，打通职务职级晋升通道，对满足规定任职年限、届数的退岗、退休社区专职工作者应给予相应的生活补贴，提高社区工作人员的职业归属感，稳定社区工作队伍。三是完善综合服务平台功能。以推进基层公共服务(一门式)全覆盖为契机，统一规范社区政务服务、公共服务事项的办理流程、办理标准和服务要求，指导督促各县区补齐场所建设、网络系统平台、设施配备、办理事项及机构人员短板。每个社区便民服务中心至少要配备1名大专以上文化、熟练操作计算机的社区专职工作者，确保社区服务窗口能直接办理事、办成事，打通服务社区居民的“最后一公里”。四是健全社区联动服务机制。进一步优化“三社联动”服务机制，推动社区、社会组织、社会工作者之间的互联互通互补。重点扶持发展公益性、互助性的社区社会组织，为承接社区服务提供载体;加快培育一支高素质的社工队伍，健全社工引领志愿者联动服务机制，构建“社工+志愿者”优势互补、联动服务的新格局;推动建立以财政资金为主，社会力量广泛支持的“三社”工作经费投入机制，努力提升社区治理水平。五是加强社区立法。要加快修订和完善社区建设领域法律法规，适时出台有关社区治理的规范性文件，明确社区的法律地位和职责职能，不断夯实城乡社区治理法治基础。
