为什么会有营商环境问题?
----营商环境问题成因浅析
周新华
近年来，优化经济发展环境一直是各级党委、政府高度重视的一项工作。随着法制化建设不断推进，依法行政、依法执法成为政府及其部门开展工作的一条基线，但群众和企业口中所称的营商环境问题却层出不穷，直接影响了地方经济社会发展。这究竟是怎么回事?借督办市五届人大五次会议《关于提高政务服务效能优化营商环境的议案》的机会，笔者与同事一起走访了一批企业主和一些政府部门，了解了一些情况，结合部分案例，试从中找出部分原因。
一、以契约精神为精髓的市场法则与社会诚信普遍缺失的矛盾
契约精神是市场经济之魂，是市场法则的精髓。所谓契约精神，简而言之就是由商品经济社会派生出来的契约关系与内在的原则，是一种自由、平等、守信的精神，双方自愿交易，各自承担属于自己范围之内的风险。中国人的契约精神，虽然还没有达到西方发达国家那样的普及程度，但40多年的改革开放，契约精神已逐步渗透并影响全社会经济商业活动，直接推动了中国市场经济的繁荣发展，并取得重大成就。
自1992年党的十四大决定实行中国特色社会主义市场经济以来，市场观念逐步深入人心，诚信守约已成为全社会的共识。但对以契约精神为精髓的市场经济基本法则，认识不够、践行缺乏，无论是政府、企业，还是个人，都没有形成自觉诚实守信的习惯，特别是在经济景气下行、企业经营困难的特殊时期，往往给诚信甩在脑后，原先信誓旦旦的承诺不兑现，白纸黑字的合同不落实，更不要说克服困难主动履约了。
据了解，国内比较权威的“中国信用小康指数调查”，其问卷由《小康》杂志社中国全面小康研究中心设计，调查由清华大学媒介调查实验室执行。《小康》杂志社2005年首次发布“中国信用小康指数”时得分仅为60.2分，刚刚及格。今年已是第15次发布，15年来，我国社会信用体系建设逐渐深入，迎来了全面发力、全面渗透、全面提升、组合推动的新阶段。中国信用小康指数主要从政府公信力、人际信用、企业信用等三项指标来进行测评。笔者找到了2017年的数据，当年的政府公信力指数为83.7分，人际信用指数为73.1分，企业信用指数为74.6分。这些数据看起来很不错，但考虑地域因素，永州和其他内地小城都是“被平均”了，实际数据可能会低5-10个百分点。调查显示，政府信用和人际信用连续第六次位居“最受公众关注的五大信用领域”的前两名。但普遍反映，中国社会诚信度还比较低，远离大城市和经济发达地区的偏远地区诚信度更低。
从调查来看，一些进入永州办厂、开发房地产的企业，对政府当初招商时候领导的表态、会议的承诺甚至会议纪要迟迟不能落实、落地，深感失望。对在项目拆迁过程中层层扯皮、踢皮球、让企业放血深感绝望，对个别案件法院审判不公、执行难深感沮丧，对一些群众刁难敲竹杠、一些公职人员“不吃不喝不要”也不办事深感郁闷……等等，焉有不发生营商环境的问题?
二、以严管重罚为手段的依法行政与部分企业主投机取巧打擦边球的矛盾
党的十九大强调建设法治政府，推进依法行政，严格规范公正文明执法，要求加强对执法活动的监督，做到有权必有责、用权受监督、违法必追究。近年来，依法行政作为一条主线，已经贯穿了政府及其部门工作的始终。普遍反映，法律法规很严格，法网很细密，但执法过程中仍然可能发生有法不依、执法不严或太严、违法不究或太究的问题，使得行政执法不作为和乱作为现象时有发生，影响了营商环境。
在调查中，个体工商业主普遍感到管理自己的婆婆太多，随便哪个部门都有法律条文、都可以执法。如果真的执法下去，小店没法开，更别说挣钱了。比如说《食品安全法》有关罚则，出发点是非常好的，就是要罚到不法业主生意做不下去，甚至倾家荡产。但违法的细节太多，情节也有轻重，可能因为店主一时疏忽，一瓶过期几天甚至一天的酱油就可能引发几万元的罚款，这无论如何让人无法接受。而事实上，法律的实践也无法体现法律的要求，就变成了一纸空文。
另外，还存在执法的自由裁量权过大的问题。比如罚款额度从5000到5万，一般执法人员狮子开大口，动辄顶格处罚，罚得一些个体工商户想死的心都有，在一些地方发生暴力抗法事件也就不奇怪了。如果“聪明识相”一点，请客送礼一番之后，罚款肯定就低不会就高，这就给权力寻租留下了机会。
还比如，在建筑市场，法律规定劳务发票必须据实开具，但在实践过程中，很多民工文化水平低、多年打工的习惯难改，一般是“放下锄头拿现钱”，哪里会去开发票呢?何况现在劳动力是买方市场，基建老板提都不敢提发票的事情。这样，税务部门据法可以处以几万元的罚款，甚至可以让违法者坐牢，但如果老板“懂味”，税管员那里也可以过关。
另一方面，一些企业主处心积虑规避法律的管理，钻法律的空子，打擦边球，甚至不惜采取行贿腐蚀有关执法人员，以达到自己投机取巧、甚至巧取豪夺的目的。这样的例子，在招投标领域比较多，还有一些房地产开发项目也存在这种现象。
还有一些老板对法律和政策比较有研究，在企业运营中确实深感法律法规的严格约束，希望修改有关规定，期望政府跳开法律规定出台新的优惠政策，他们也借优化营商环境的机会发声，给人的感觉是企业主似乎对营商环境都不满意。比如说对银行贷款，很多企业站在自己的角度无法理解银行的规定，从而呼吁改变规则。
三、以信息化为核心的现代办公手段与科技素质不高的矛盾
随着电脑技术的日新月异，信息化技术快速发展，特别是移动互联网高速发展，信息化已经成为社会经济文化生活中非常重要的元素，让政府及其部门也逐步走上了信息化办公的快车道。但是，在信息化办公成为热点趋势后，无论在政府、在企业、在社会个体之间，都存在科技素质不高的问题，面对电脑或手机上的程序(APP)，一头雾水，无所适从，导致一些群众直呼“办事更难了”。
据调查，在机关里的国家公务员当中，有大约一半的人员不会熟练使用电脑，很多人特别是年龄50岁以上的同志只限于开机关机、打开网页浏览新闻，会使用WORD系统打字编辑文件就算电脑高手了，而打字也不会盲打，直接影响了办公效率。至于电脑或网络出现一些日常维护的故障，整个单位都基本束手无策，只好放下工作，让前来办事的群众等待，或者下次再来。这在基层单位如公安派出所、车管所经常发生。而在企业，由于经营理念的原因，一般不会聘请一个专业电脑人才，那么兼懂电脑、会网络办公、熟练操作各种专业程序的复合型人员更是凤毛麟角，以至于无法通过网络报送一些资料和数据。比如，根据我省改革要求，在省工改系统中项目施工许可事项的办理流程只有受理、决定两个程序，并不繁杂，但很多建设单位感觉流程复杂难办。原因就是经办人员操作不熟练，无法理解程序，加之经办人员变动频繁，接手的人员没有经过培训就更加不会操作了。
更为要命的是，即使有专业人员的机关，但由于信息化平台过多，信息共享不畅通，也造成一系列营商环境问题。据市住建局反映，目前涉及工程建设项目审判和结果公示的平台有湖南省工程建设项目审批管理系统、互联网+政务服务一体化平台、信用永州等，但平台之间数据信息各有各的格式，不能共享，形成信息壁垒。如审批管理系统办理的审批结果无法同步到信用永州，而根据要求必须同步，只能手工重新输入，无疑拖慢了工作效率，引发了“营商环境问题”。
另外，以笔者作为一名业余电脑师傅的身份观察，一些应用平台存在界面不友好、菜单过于复杂、程序员无法理解实际工作要求、甚至粗制滥造的问题，也给机关工作人员和办事群众带来了一些困惑和麻烦。
四、以正风肃纪为目标的政风建设与管理评价机制滞后的矛盾
作风建设、政风建设永远在路上。近年来，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，全党巩固拓展落实中央八项规定精神成果，驰而不息纠治“四风”。各级纪检监察机关加大执纪力度，把整治形式主义、官僚主义纳入政治监督范畴，作为纠治“四风”首要任务抓紧抓实。各地坚决查处对党中央重大决策部署不敬畏不在乎、行动少落实差，以及不担当、不作为，脱离实际、弄虚作假，文山会海、督查检查过多过滥，漠视群众利益，雁过拔毛微腐败等突出问题，处分了一大批公职人员，在全体公务员队伍中形成了强烈的震慑力。各单位警示教育常抓常新，警钟长鸣，无形中给了在职人员巨大的心理压力。
但也有人搞起了上有政策、下有对策。企业老板反映，现在有一部分公职人员吃请、索拿卡要的少了，但也不办事了，行政慢作为、鸡蛋里找骨头，各种理由推托的现象多了，一门心思不是尽快帮助群众办事，而是确保自己“不出事”。
有的公职人员不愿、不敢担当，生怕出错，信奉“做多错多”，不求有功但求无过，对于法律规定可办可不办的事项，一般是“看着办”或者不办，层层请示、非得领导签字才给办，如果领导出差了，那么这个事情就让群众一直等下去。
多年来，公务员绩效管理的评价机制建设虽然取得突破性进展，但并不健全。很多基层公务员反映，评先评优和干部的提拔使用与工作实绩看起来有关，那些得到组织提拔的同志肯定是做得不错的，但又觉得“细思极少”，做多做少一个样、做快做慢一个样的局面仍未改观。
我们在调查中也了解到，很多公职人员并非不想做事，只是不想做错事，希望有一种容错机制。《优化营商环境条例》第七条规定：“国家鼓励和支持各地区、各部门结合实际情况，在法治框架内积极探索原创性、差异化的优化营商环境具体措施;对探索中出现失误或者偏差，符合规定条件的，可以予以免责或者减轻责任。”但在实践当中，有关人员还是担惊受怕，不愿尝试。比如我市试行分阶段办理施工许可证，可以有效地加快项目开工建设进度。但由于我省不是工程建设项目审批制度改革试点地区，上级部门不鼓励，而且，项目万一发生质量安全事故，经办人员也就难辞其咎，挨处分、甚至坐牢的风险都存在。因此，他们呼吁尽快研究出台符合本地实际且操作性强的容错机制。
