一个时代的背影
——变迁中的审计查出问题整改侧记
“县财政局平均得分为96.2分，县……，均为满意等次，通过。”2018年12月28日，在祁阳县第十七届人大常委会第十七会议上，接受2017年度审计查出问题整改结果满意度测评的县财政局、县农业委、县人社局、县环保局等四个单位的主要负责人如进京赶考一般忐忑不安地等待这一测评结果，这意味着审计监督 “年年提问题、问题年年在”的一个时代的结束，审计查出问题整改从此进入一个新的篇章。
当历史照进现实，回望祁阳县人大常委会改革开放四十年来对审计监督的变迁，人们看到了“审计范围从小到大，从局部到全面;整改内容从无到有，从部门到政府;顶层设计从粗到细，从除旧到出新”的这么一个过程，也不由得感叹祁阳县人大常委会对审计监督出实效和见长效一以贯之的坚持与追求。恰巧的是，现任祁阳县人大常委会主任邓晓阳正是这个过程的见证者，也更是一个亲历者。
初创阶段：只缘身在此山中——走过场，有语言没有文字的一个时代
(县九届人大-县十二届人大，1984年-1994年)
“1984年，祁阳县审计局正式成立，我当时就是审计局的第一批工作人员，也是其中极少数学校毕业的业务骨干之一”，回忆起曾经的青葱岁月，邓晓阳介绍说。
当年，正是全国改革开放刚刚开始的时期，一切都是在摸索中前进，开展审计监督工作，唯一的依据就是由国务院于1985年8月29日发布的作为过渡性的审计法规《关于审计工作的暂行规定》，但其立法层次较低;条理性和系统性欠缺;立法内容上过于简单、粗放，极不方便操作。其后，虽然《中华人民共和国审计条例》在1988年10月21日国务院第二十二次常务会议通过(自1989年1月1日起施行)，初步形成了较为完整的审计制度体系，审计工作法制化、制度化、规范化程度逐步提高，但其立法层次仍然较低，在干部群众中影响还是不大。由于法律层面的欠缺，从县第九届人大到县第十二届人大，对审计监督还停留在口头过问的形式上，即每年安排财政经济工作委员会(1985年8月前称“财政经济组”)对审计监督口头了解情况，对审计查出问题的整改不予以过问，不要求文字汇报，也不详查审计报告。故而，县审计局在当年自身专业人才极度匮乏的情况下，按照1987年国务院发布的《关于违反财政法规处罚的暂行规定》，对被审单位明显的违纪违规行为进行处罚，由于当时审计方法简单，技术手段落后，加之审计面较窄，导致审计程序非常不规范，大多以罚款了事，根本谈不上审计整改，甚至对各单位的处罚也没有统一的度量衡，随意性很大。同时，审计文书也不规范，只是对被审计单位出具简单的审计报告和审计决定，审计法律效力不够，审计监督处在一个审计查查账目、人大走走过场的迷惘状态。
起步阶段：引水方知开源难——走形式，有文字没有行动的一个时代
(县十二届人大-县十四届人大，1995年-2005年)
“1995年，我刚刚调任到乡镇工作，自身也由一个审计监督的实施者变成了一个被监督的对象，在乡镇工作期间，我作为被监督者，在经济责任审计中继续与审计部门打交道。”对这个转变，邓晓阳至今道来仍觉记忆犹新，因为也正是那一年开始，审计监督开始从局部走向全面、走向纵深。
1994年8月31日，国务院发布第32号中华人民共和国主席令：《中华人民共和国审计法》已由中华人民共和国第八届全国人民代表大会常务委员会第九次会议于1994年8月31日通过，自1995年1月1日起施行。这标志着审计工作走上法制运行的轨道，县人大对审计的监督也正式走进法律层面。
监督走进法律层面带来的一个最显著的变化就是预算执行审计首次纳入审计监督范畴，经济责任审计全面走向常态化，县人大常委会每年听取审计机关受政府委托所作的审计工作报告，县人大财政经济委员会每年都对审计监督情况开展调查调研，查阅审计报告，了解审计查出问题，走访被审计单位。同时，审计监督自身也迈向程序化、正规化的道路，在对各单位出具的有法律效力的审计报告中，首次在文字上明确地提出各单位就审计查出的问题进行整改的建议，审计过程中也强调审计“八不准”纪律，避免了随意性。
但万事开头难，各个单位的固化思维仍然严重存在，违反财政法规处罚的规定迟迟没有完善，随着审计面的扩大，审计部门自身的人力又非常有限，同时县人大也面临着专业人才非常缺乏的现状。这个阶段的审计监督，审计部门只管审计查问题，不管事后改问题，整改也往往只要求被审计单位应付式的交个整改汇报材料，就算整改完成。县人大也仅仅满足于听取了审计部门的专题汇报，没有精力去运用审计成果。查和改两张皮，无论是审计部门还是县人大，或是口头意见，或是书面报告要求整改，但都没有对审计查出问题的整改拿出约束性的行动，采取强硬的措施，更没有跟踪监督整改落实情况，整改与否看被审计单位的自觉自愿，走形式的现象比较严重。
发展阶段：雄鸡一唱天下白——走程序，有行动没有约束的一个时代
(县十四届人大-县第十七届人大，2006年-2017年)
2006年2月28日，第十届全国人民代表大会常务委员会第二十次会议作出了《关于修改〈中华人民共和国审计法〉的决定》，新的《审计法》进一步拓宽了审计监督的领域，进一步深化了审计的内容，进一步革新了审计方法。这是当年我国财政经济活动和民主法制建设中的一件大事，县人大对审计的监督从此进入了一个崭新的阶段，也更有了底气。加之，在1987年《国务院关于违反财政法规处罚的暂行规定》的基础上修订而成的《财政违法行为处罚处分条例》于2005年2月1日起颁布实施，该条例是对原有规定进行了补充和完善，对于加强审计监督具有非常明显的积极作用。两部法规相得益彰、相辅相成，审计监督的法理性和操作性都明显有了一个质的提升。
“2006年，我刚刚上任财政局长几个月，此后的近六年时间，每年差不多有半年时间在接受审计部门的预算执行和其他财政财务收支的审计，也每年都要将新修订的《审计法》和其他相关法律法规反复温习，掌握新的法律政策，思索如何跟人大常委会汇报，以便改进工作”，邓晓阳介绍说。
新的《审计法》可操作性更强，也更贴近时代脉搏，故而从2006年开始，县人大常委会对审计监督走进了程序化的时代，每年从年初的人大工作安排到年底的听取和审议审计监督情况报告，都在按照法定的程序作安排。审计部门遵循县人大常委会的工作安排，切实履行审计监督职责，定期向县人大常委会做审计监督专题汇报，被审计单位列席会议，并接受常委会委员对审计查出问题的询问。县人大财政经济委员每年都会多次调查审计监督工作并向常委会汇报调查情况。
在此期间，县人大常委会明确提出，对审计查出问题的整改，被审计单位的主要负责人作为第一责任人，对审计报告反映问题要亲自管，亲自抓，整改完成后，要将整改结果书面告知审计机关，并向同级政府或主管部门报告和社会公告。同时，县人大常委会要求县政府对审计整改工作要专题研究并纳入督查督办事项，要求被审计单位对审计反映的问题要及时整改，要求审计机关要建立检查跟踪机制。县人大常委会也特别注意审计监督的成果运用，每年都将督促审计查出突出问题整改与审查监督政府、部门预算决算工作结合起来，与每年例行的工作审议结合起来，审计监督在人大常委会的其他监督中也在发挥着越来越大的作用。
在这个阶段，县人大常委会虽多次提出了加强审计整改、增强监督实效的要求，但由于县人大自身层面的监督办法的缺失与缺位，县人大常委会在听取和审议审计监督情况汇报后，未形成要求被审计单位限时整改的决定，也没有拿出督促整改的过硬措施，从而也并未听取整改情况的专题汇报，导致审计查出问题的整改“雷声大、雨点小”，仅仅是将法定程序走到位，会上要求高，会后约束少，往往形成程序到位、整改缺位的情况，压力只传导到了审计部门，而没有传导到被审计单位，被审计单位中，除县财政局的整改多年如一日较为积极与主动以外，其他单位往往都是审计部门查出问题审计部门自己改，个别年度还出现审计部门惧怕整改的困难，从而不敢将个别单位的个别审计查出问题写进审计报告的个例，多年来的程序到位但约束和责任没到位的问题依然无法解决。
成熟阶段：直挂云帆济沧海——走票决，有约束又有落实的时代
(县十七人大-，2018年-)
2018年3月19日，祁阳县第十七届人民代表大会常务委员会第十七次会议召开，会议通过了《祁阳县人大常委会2018年度工作要点》，审计查出问题整改的专题调研是其中的一个重点。在会上，邓晓阳单独就这项工作作了讲话，他指出，从一名审计工作者、镇党委书记、财政局长成长到县人大常委会主任，三十多年来，这一路的岗位上，我深刻地理解了审计监督的意义，也全面反思了审计监督中存在的各种问题，县人大对审计监督顶层设计的缺位是目前大多问题的症结所在和源头所在，县人大财经委今年一定要做好这个调研，解决好这个症结，制定出一个可行性办法提交常委会讨论通过，让审计监督“审了也白审、说了也白说、提了也白提”彻底成为历史。
县人大财经委迅速抓落实，并专门组织了财政、审计等相关单位外出学习外地先进经验，在反复调研调查的基础上，拟定了《祁阳县人民代表大会常务委员会关于审计查出问题整改工作监督暂行办法》(以下简称《暂行办法》)提交县人大常委会讨论通过，并雷厉风行抓落实。
《暂行办法》充分吸收了全国人大、湖南省人大和永州市人大关于建立和完善审计查出问题整改情况的意见，并针对祁阳县的县情，就“整改内容、跟踪测评、责任追究”提出了三个方面新的意见：一是整改内容上对县本级预算执行及其他财政财务收支情况审计、国有资产审计、政府投资建设项目审计、政府债务审计、县人民政府根据需要安排审计部门进行的并提请县人大常委会审议的专项审计事项、县人大常委会要求县人民政府安排审计部门进行的专项审计事项等六项审计事项审计查出问题整改情况进行监督;二是跟踪测评上就审计查出问题的整改结果进行满意度测评，满意度测评采用百分制计算，分为满意、基本满意、不满意三个等次，将整改态度、意见落实、制度建设、具体问题整改等测评内容进行细分量化进行测评，其中具体问题整改占总分的70%;三是责任追究上明确县政府、审计局、被审计单位各自的责任，各项整改报告的负责人，以及测评结果为不满意或基本满意等次时的处理等内容。
《暂行办法》的出台意味着顶层设计的全面完善，祁阳审计查出问题的整改进入了动真碰硬的全新时代，出现了多个首次，如，首次制定审计查出问题整改清单，首次形成审计查出问题整改报告单，首次由县人民政府负责人召开审计整改调度会和推进会，首次由县人民政府负责人向县人大常委会报告年度审计整改情况，首次列出了县政府及各个部门的责任清单，首次由审计部门联合纪检监察部门对整改未落实情况进行追责，首次对整改结果实行票决测评……
《暂行办法》的施行更意味着许多老大难的审计查出问题的解决，无论是整改内容、跟踪测评还是责任追究，《暂行办法》的可操作性强，监督有力，都引起了各被审计单位的高度重视，问题整改有了一个从“被动整改”到“主动整改”的质的飞跃。如审计部门连续多年审计中提出的各单位招待费发票附件不全、手续不齐、公函不规范、标准不统一的问题，这一问题在2018年彻底成为历史，各个单位在审计整改的要求下和县人大的督促下，都出台了关于规范招待费的管理办法，招待费从最让人关心关注的一个费用变成了全程可以晒在阳光下的一个费用。再如审计部门审计到每一个单位都需提出的各个单位的往来账不清楚、不清理、不清白问题，在县人大财政经济委员会的指导下，2018年开始了全县性的往来账大清理，从此各个单位的往来账再也不是一个糊涂账，真正地实现了往来清楚、账目明白。又如各个单位普遍存在的非税收入不及时入账、会计核算不规范等共性问题，在《暂行办法》的高压下，不再一罚了之，严格的责任追究机制使得这类问题基本杜绝。更让人感到放心的是，在2018年的审计查出问题整改过程中，县交通局、县国土局因为存在问题较多，自身专业人才比较缺乏，均外请了独立的中介机构来帮助整改完善，这些整改态度的转变更彰显着祁阳县的审计查出问题整改进入《暂行办法》后时代，这也将是一个直挂云帆济沧海的时代。
2018年12月28日，在祁阳县第十七届人大常委会第十七次会议上，《暂行办法》施行后的整改结果首次进行满意度测评，县政府常务副县长及财政、人社、民政、农业等单位负责人报告的审计整改情况均通过了常委会委员的询问和测评，大多数问题都已得到了整改，同时，县政府及其相关部门为彻底改正审计查出问题，更以修改完善一系列制度为抓手，从源头上遏制问题的发生，出台并修改完善全县性的规章制度办法6项、制定和修改完善加强单位内部管理办法6项。
测评结束后，邓晓阳在会上指出，按《暂行办法》的规定，测评结果为满意意味着县人大常委会对整改情况的满意，但结果满意并不是整改工作的结束，问题整改没有完全到位的单位要将尚未整改到位的问题继续整改，由县审计局跟踪督办，县人大财经委员会跟踪监督，直到所有问题整改完成为止。
凡是过去，皆为序章。只有一路不忘初心，才能继续砥砺远行，从祁阳县人大常委会审计查出问题整改这四十年来的所作所为中，可以管中窥豹，看到祁阳人大人在这个时代的背影，那就是对民主法治的追求永不止步，对强化监督的追求永不停歇。
