信访工作是维护群众合法权益的重要渠道，只有在法治轨道上运用法治方式，才能充分发挥好职能作用。就信访法制化课题，我与永州人大常委会研究室的同志在永州开展了专题走访座谈，对当前信访工作存在的突出问题、原因及信访法制化的工作路径作了一些思考。
一、永州法治信访工作势头良好
永州市深入贯彻落实十九大精神和习近平总书记关于信访工作的系列重要指示精神，全力打造阳光信访、责任信访、法治信访，全市信访形势总体平稳可控，信访工作持续向好，社会大局和谐稳定。网上信访、积案化解、“四级”书记同步接访被国家信访局、《湖南日报》专题推介。
1、努力畅通信访“大渠道”。信访制度是中国特色社会主义民主制度的有益补充，畅通和拓宽群众诉求表达渠道是政治自觉。一是打开信访大门，“四级”书记同步接访。去年7月以来，我市在全省率先开展每月一次的“四级”(市、县、乡、村)书记同步接访(下访)活动，面对面倾听群众诉求，心贴心化解信访问题，在社会各界引起强烈反响，并被时刻新闻、今日头条等国内主流媒体及国家信访局宣传推介。同时，健全完善联合接访机制，每天安排一名市县乡党政领导到同级信访接待中心坐班接访;市信访联席会议13个工作组全部进驻市信访接待中心开展日常接访工作，部门联合接访工作直接方便了人民来访。二是打开信访“暗门”,推进网上信访。市县区党政主要领导每月调度网信工作一次，强力推动网上信件办理工作，大幅提升了办理质量和群众满意率。深化信访信息系统应用，市、县两级全部完成视频信息系统建设。2017年，全市共受理网上投诉12959件，网信占比达67.2%，居全省前列。三是打开信访前门，创建“四无”乡镇。乡镇村是信访问题源头，是信访的前沿阵地。为方便在当地反映信访诉求，调处矛盾纠纷，解决信访问题，我市开展“三无”县区和“四无”乡镇(街道)创建活动，推动信访事项及时就地化解，确保小事不出村、大事不出乡、难事不出县。2017年，成功创建“三无”县区2个，“四无”乡镇(街道)创建达标99个，分别占比14.3%和52%，特别是祁阳县在全市率先建立信访维稳“以村为主”的工作机制和县、乡、村“三级联动”体系，强化源头治理，非访治理成效突出，衡阳、湘潭、桂林等地信访部门纷纷前来观摩。
2、突出信访积案“大化解”。启动“信访积案清零”模式。成立专项行动工作领导小组，印发《2017年永州市“信访积案清零”专项行动工作方案》，制定任务书、明确时间表。实行包案工作制度，市委常委会议研究确定市级领导包案下访的信访积案，并明确化解时限和预期效果;各县区党政主要领导的包案信访积案，由市信访工作联席会议讨论决定，并由市联席办进行交办。同时，明确县区的积案交办程序，参照市级做法执行，切实做到按难易、论能力逐级交办和落实。今年开展永州市信访工作“四大攻坚”活动，对纳入“四大攻坚”活动台账管理的重点问题、重点群体、重点人员，层层交办，逐案明确包案领导和牵头责任单位、协办单位、责任人，成立专门工作小组，有针对性地提出解决建议。对信访积案按照“谁产生、谁化解、谁担责”、“谁标识，谁负责交办、跟踪督办、审核把关”的原则，及时交办督办，做到标识一个、化解一个、录入一个。
3、推进信访秩序“大转变”。压实责任，落实“谁制造问题、谁承担责任、谁受到追究”的问责机制。一是铁的纪律倒逼工作落地。严格落实省、市有关信访责任追究文件精神，对发生赴省规模集体访、进京非访，以及赴省进京滋事或其他造成较大负面影响非访行为的，一律进行责任倒查。市纪委明确一名副书记和一个处室专门处置信访违纪违法方面问题，切实做到有案必接、有责必究，这在全省属首例。2017年，全市共追责21 个单位，其中1个单位信访工作一票否决、4个乡镇(街道)和单位信访工作重点管理、5个县区16个乡镇(街道)全市通报批评;共追责40人，其中免职3人、诫勉谈话19人、通报批评18人。2018年几个月来，已对218人进行了责任追究，其中诫勉谈话55人，通报批评163人。二是铁的担当推动责任上肩。坚持以督促落实，以查逼进度，落实责任，推动工作。十九大特护期，市级领导带队4个督查组，深入14个县区和市直单位开展信访工作督查。市信访局坚持每天视频督查各县区值班接访情况，全力推动开门接访。今年以来制定出台《中央、省委巡视组交办件办理工作考核办法》，明确8个方面的考核内容和评分标准。由“两办”督查室牵头，成立常态督查督办工作组，实行“一日一通报”，发现问题及时开出清单、交办整改、紧跟不放，重大情况及时报送市委、市政府主要领导，直至问题解决到位。对工作不实、措施不力、敷衍了事、弄虚作假或因不服从调度造成较大影响的，第一次通报批评，第二次约谈，第三次给予纪律处分。截至4月24日，中央巡视组分6批次共交办永州市的243件信访件(其中纪委84件、信访局159件)，已申请办结169件(其中纪委61件、信访局108件)，74件正在办理。三是铁的决心规范信访秩序。坚持法治导向，以法治的思维和法治的方式，积极配合政法部门认真落实公通字〔2013〕25号、湘政法〔2014〕14号等文件精神，对信访活动中的违法行为依规果断出手、依法重拳打击。在全省率先进一步强化依法治访班子建设，市、县两级均明确成立由政法委书记任组长，公安局长为常务副组长，从政法、维稳、信访等部门抽调精干人员形成专门开展依法治访工作力量，强力推进“轻刑快办”。2017年，全市共教育训诫4637人次，行政拘留592人次，刑事拘留136人，判刑32人，全市进京非访人员依法处置率达90%以上，形成了强大的法治震慑，信访秩序进一步规范。
二、信访工作存在的问题及原因
永州市对信访工作的重视和努力程度有目共睹，对信访工作在人力、物力、财力上的投入也是花了不少本钱，信访法治化工作正在积极推进，但信访无序与乱象却依然存在，“两高一大”的问题仍然比较突出。
1、来访总量高位运行。据市信访局统计，2016年，我市共来访36267件，57760人次。2017年，来信1081件;来访19119件，27176人次。2018年1-5月，来信613件;来访4373件，7837人次。从这个信访数据看，信访数量递减，形势乐观，但从我们走访的几个县来看，每个县每月来访量在600至1000人次不等，这还不包括乡镇及相关部门的信访统计。实际信访总量与全市信访统计出入颇大，一些集体上访在市县党委政府门前拉横幅、标语等花样百出的事件已是常态。
2、集访重访进京访居高不下。
集体上访量上升。全市抱团上访，圈子上访 ，重点群体、重点人员上访异常活跃。既有土地征收和拆迁安置补偿方面、企业改制方面、村账村务方面、拖欠工程款和农民工工资问题，也有边三师、转业志愿兵、79届二次入伍、临战入伍等涉军群体，以及60年代精简下放、三线民兵、原民办教师等重点群体，还有幸福敬老山庄、非法融资等经济受损群体上访。这类集体上访更趋于组织性，每次集体上访之前，都经过开会或者微信群商讨，有比较周密的准备。这些上访问题都涉及集团利益或多人利益，容易被别有用心的人利用，社会影响大。
重复访量大。我市的越级访、重复访占信访总量的比重大，几个县从事信访工作的同志比较一致认为，重复信访几乎占信访总量的三分之一以上。“我们县每年重复信访300人次左右，领导接访、越级到市省上访，甚至非法进京上访，差不多主要是这些老上访户，作为一个五六十万人口的县，我们大量的信访资源却用在应付这么几百个人身上，这是一种极大的信访资源浪费! ”江华一位信访工作者谈起重复上访有感而发。
进京访高频。据市信访局统计，2016年，我市进京非访登记142人次。2017年，由于进京非访统计口径改变，我市进京非访登记(非接待场所登记)203人次。2018年1-5月，进京共有56人次。据座谈的知情人士反映，今年我市某县区进京信访登记数是0或一两个上访，而实际到北京非访的人数有10多个，市信访局这方面的统报数据已严重失真。
3、上级转办交办件数量较大。除了常态的国家及省里的转办交办件，今年截至4月24日，中央巡视组分6批次共交办永州市的243件信访件(其中纪委84件、信访局159件)，已申请办结169件(其中纪委61件、信访局108件)，74件正在办理。省巡视组交办件更是高达800多件。这些转办交办件有程序和时限要求，单答复就已让有关人员焦头烂额，但实际解决情况，上访人满意情况却难以言表。
信访工作存在上述问题主要有以下几方面原因：
1、传统思维原因。我国是一个历史悠久的国家，存在“找青天”“告御状”这样的传统民族文化。当法律和政策的不健全使人们的权益无法获得保障时，当执政者和行政职能部门相互推诿使民众自身的诉求无法得到救济时，我国民众更习惯于用信访的方式向执政者反映冤情，进而寻求问题的解决和权益的维护。从而许多群众过分依赖通过信访的方式表达利益诉求和意见建议，把信访当作无所不能的维权方式，出现“信访不信法”“信上不信下”，认为上级领导的批示、指示才管用。“领导越重视，信访人数越多，闹访层级越高”，以至信访人不惜倾家荡产和采取过激行为来得到领导的重视。部分人奉行“会哭的孩子有奶吃”信条，无视法律规定，违反法定程序，采取自杀、自残等极端行为，企图制造“轰动效应”;有的大吵大闹，扰乱正常的工作秩序;有的把老人、小孩恶意遗弃在办公室，个别上访群众把办公室(值班室)当成家，赖着不走;有的故意利用装病、电话等手段威胁、调戏机关工作人员。想尽各种办法给已经没有什么威信的基层政府施压，达到自己不可告人的目的。
2、法律制度的原因。1)考评制度不合理。信访追责考核制度只是根据该地的上访件数、人数、上访的级别来评价发案地信访工作成效，不管是有理访还是无理访都“一票否决”，导致基层愈是惧怕上访，当事人就越要上访，甚至串联群众集体访。特别是面对非正常进京上省的上访，采取“属地管理”的排名式“通报”，如悬在县级及县级以下基层政府头上的一把利剑，各级党政领导成为信访责任人，其辖区内访民进京上访次数与干部升迁直接挂钩。这种考核指挥棒，基层干部无不战战兢兢、如履薄冰。为了避免通报“挂号”，地方政府不得不“盯访”(每逢重大节日或会议期间，各地基层政府便如临大敌，把正常工作放到一边，将干部分成若干小组，专门对付上访“钉子户”)、“截访”(平时派人驻守省城、首都，一旦掌握有本辖区访民出现，立即采取各种手段截留、遣送)、“抓访”(对那些老上访户，动辄以非法暴力手段抓人、拘留、关黑屋)。这种种做法，让地方政府投入不必要的巨大的人力、物力，这严重影响到基层政府的工作。有些乡镇街道和社区在信访上投入的精力占到工作量的一半以上，每年信访方面的支出几十万甚至上100万，负债信访已是不少乡镇公开的秘密。这种制度导致了一些心怀叵测的上访人有恃无恐，得寸进尺，形成了“群众信访——干部追责——政府买单”的信访工作怪现象。这种制度导致地方政府“两头受气”，一方面要面对不满意的百姓，一方面还要完成上级政府的信访指标。而基层信访工作人员承受巨大的精神压力，为了考核，一些信访干部委曲求全，24小时跟踪守候，认上访人当干亲有之，上访人电话随叫随到有之，明知受恐吓屈从有之。有两个40多岁从事十多年乡镇信访工作的男同志在谈到这种追责制度时，情不自禁地流下了憋屈的泪水。
2)三级终结制度形同虚设。现行《信访条例》规定的三级处访终结制难以实施。一方面现实中上级机关没有真正从实体上处理信访事项，而仍是层层批转，最后还是转到原处理单位。而原处理单位的处理意见当事人又不接受，造成当事人重复访。另一方面当事人根本不理会信访三级终级原则，不按该程序依法上访，想怎样访、愿怎样访就怎样访，实际上形成了上访无时限、无级别状态，未从根本上解决无序访问题。
3)法律制度亟待完善。我国现代信访制度主要依据2005年新修订的国务院《信访条例》(以下简称《条例》)和2007年中共中央、国务院下发《关于进一步加强新时期信访工作的意见》(中发[2007]5号)(以下简称《意见》)。但是，运行的信访法规体系属于行政法规序列，信访机构庞杂分散、归口不一，责重权轻、效率低下，从中央到地方，各级党委、人大、政府、法院和检察院及相关职能部门都设有信访机构，但这些信访机构并没有严格意义上的隶属关系，各级信访机构地位低下，缺乏解决问题的有效资源和实际权力，而信访的指向往往是掌握党政司法权力的部门，把信访部门当成了解决问题的责任主体，出现权责错位，形成了“小马拉大车”的被动工作局面。市县区的信访部门隶属于党委办公室或政府办公室管辖，其法律效力层级低，约束力不强，难以协调法院、检察院，甚至国家立法机构，党委机构，难以信任当下的信访工作。
由于当前这种信访法规体制，依法处置难度大。上级司法机关对涉访违法行为的处置相当“慎重”，生怕引火烧身，缺乏担当，往往以“终生负责制”为由进行推托。而基层乡镇和单位，平时搜集固定涉访违法证据意识不强。关键时刻一味依赖公安机关调查取证，不能积极主动提供涉访违法证据，司法机关对涉访违法行为依法处置工作调查取证难。涉访违法行为打击不到位，一定程度上也助长了特殊利益群体的骨干人员和信访老户集访重访、闹访缠访的气焰，也破坏了信访秩序。
3、社会主要矛盾转化的原因。党的十九大报告指出，社会主要矛盾已经由“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”转化为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。并且指出，人民群众对美好生活的需要日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。可以讲，没有哪个时期，没有哪个阶段，人民群众维护自身的权益如此迫切，如此强烈。
4、工作作风的原因。一是认识不到位。总认为群众信访是信访局一家的事，没有牢固树立“法定职责必须为、法无授权不可为”的依法分类处理信访诉求的观念。遇到群众来访，一推二躲三拖，导致信访问题“滚雪球”，越滚越大。二是厌烦懈怠情绪抬头。部分干部对群众来信来访问题，尤其是难以处理的信访积案，麻木不仁，精神懈怠。不肯静下心去抓问题解决，对新发生的矛盾纠纷没有及时化解，信访增量没有得到有效遏制;对原有的信访积案化解方式方法不多，解决问题力度不大，存量没有减少。三是履责能力不强。对信访工作各项措施只停留在纸上，没有落实“三无”创建和源头防范化解等措施，没有充分发挥党建引领、村规民约、基层组织、社会力量的作用。有的职能部门对职责范围内的信访事项不去处理化解，一味依赖乡镇去稳控，甚至存在放之任之的思想，在一定程度上造成了“小事拖大，大事拖炸。”
三、信访法制化的路径与建议
各级信访其经脉相通，打断骨头连着筋，因此，永州信访只有放在湖南信访、乃至全国信访的一盘棋中去思考，去破题，才能真正有解。
1、设立信访委员会。赋予信访机构实权，可以参照监察委员会模式，党委设立信访委员会与信访局合署办公，一个牌子两套人马，成为政府的工作部门，受理公民、法人、其他组织的信访，授予调查取证权、调解权、出具协调意见权和信访办理监督职权。
2、完善考核评价机制。按照习总书记提出的解决信访问题要坚持“诉求合理的解决问题到位、诉求无理的思想教育到位、生活困难的帮扶救助到位、行为违法的依法处理”这“三到位一处理”原则，完善责任考核和责任追究体系，防止一些信访老户、缠访闹访户利用追责制度倒逼责任单位。取消“信访排名”，制定科学管用的考核评价办法，以推动信访问题及时就地解决为原则，以信访事项及时受理率、按期办结率和群众满意率为考核重点，合理设置考核项目和指标。对督查督办工作原则、方式方法、必经程序做出全面规范，对未按程序规定或时限要求办结信访事项开展常规性督查，对群众评价不满意的典型信访个案，进行实地督查;对涉及面广、带有共性的突出问题实行联合督查;对特别重大、久拖不决的复杂问题，提请列入党委政府督查机构督查范围，严格执行信访工作责任追究制度。
3、完善三级终结机制。运用法律武器，使涉法涉诉信访案件从信访案件中剥离出来，对不该受理的不予受理，回归法治社会应有轨道。非正常上访事件通过信访三级终结机制予以终结。一是落实最高院《人民法院涉诉信访案件终结办法》。对全国的重点重复信访案件，由最高法院进行程序终结;对地方的信访老户案件，由各高院终结，报最高法院登记备案。两级法院终结的案件，统一汇总报中央政法委和中央有关信访部门，终结的案件不再重复办理。依托“信访三级终结机制”，各省级高院审委会采取听证会的形式，召集上访人、办案人、各方代表面对面沟通，并最终由主管领导签署非正常上访终结意见书。如上访人仍对该终结意见不满，进而产生新的非正常上访，则依法予以打击。二是人大常委会牵头进行听证。“三级审理”程序走完后，上访人仍不服的;因涉诉案件到法院、检察院上访的，对法院一、二审判决不服，对申诉案件处理结果仍不服的(三次审理)，人大常委会牵头听证，确定终结的信访件，不能再有新的非正常上访。三是法律界定非正常上访。尽快制定信访法，从立法上确立非正常上访终结制度，界定非正常上访的涵义，对缠访、闹访行为予以界定，区分与违法信访的行为边界;同时，对缠访、闹访、违法信访行为分别明确依法教育、规训、处理的责任单位，防止失之于宽、失之于软，坚决治理信访秩序混乱的问题，使非正常上访案件终结有法可依。四是依法打击违法上访。加大力度，依法打击无理缠访、闹访、恶意到市进京非正常上访、恶意助访、组织串联集访、聚集滋事、扰乱秩序、恶意阻断交通制造影响等违法信访行为。坚决防止形成“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的错误导向，营造正常的信访秩序。
4、走阳光信访之路。公开透明是公正的载体，是赢得公信力的主要手段，不仅是是解决缠访、闹访问题的有力举措之一，而且有利于运用信访大数据建立科学的决策机制。一是“一网打尽”。全面推进信访信息化建设，不断完善网上受理信访制度。实行地方、国家信访信息系统录入，信访事项处理过程和办理结果在网上公开。通过这一系统及时发现、督促尚未办结的案件，推动信访事项依法及时解决。二是“全程透明”。对特殊疑难信访事项举行听证，就地组织人大代表、政协委员、律师、记者、信访部门、纪检监察部门、群众代表等参加。通过公开听证、公开质证、公开答复，保证处理的公开透明。三是结果公开。对有较大社会影响的案件，通过各级各类新闻媒体宣传公开，既可以促使党政、司法工作人员依法、客观、公正、及时地处理信访事项;也可以促使当事人息诉罢访，从而提高案件处理的社会认可度，提高信访问题终结工作的公信度，提升行政救济裁决的权威性和终局性，提高信访问题终结工作的公信度。四是借题发挥。善于通过法治视角来研究和化解信访问题，以群众信访为晴雨表，充分利用“信访大数据”，围绕党委政府重大决策、重点工作，研究提出完善政策、改进工作的意见建议。通过解决一个信访问题，举一反三，深入研究“立改废”的措施，利用政策法律推动信访问题成批解决。对于过时的政策法规，及时清理废止;对于不完善、不连续、不衔接的政策法规，进行研究调整;对于准备出台的新政策，进行严格的合法性审查。
5、实行人民信访。民惟邦本，本固邦宁。信访工作本质上是群众工作，是一种群众性的维权活动，应当回归到群众中去，让不正当的非法的信访活动在群众中止步。一是发挥基层组织作用。坚持以党建为引领，发挥基层党组织作用，严格党员教育管理，在乡镇、村组、社区、厂矿企业全面推行党员联户走访帮扶制度。基层司法所、法庭、派出所等部门接案,特别是初信初访问题，应主动进村入户解决矛盾纠纷,借助一个案件,教育一片群众,传授一门法律知识,促进干部与群众之间的感情交流,进而引导他们通过正确渠道反映诉求,维护他们的合法权益。总之，整合基层资源力量，深化网格化服务模式，让信访问题消灭在萌芽状态，化解在第一道环节，终结在始发地点。二是拓宽第三方参与制度。创新群众工作机制方法，引入社会力量和司法、律师等专业力量共同化解信访事项,形成基层信访问题治理工作合力。注重工作方法,加强矛盾纠纷排查调处能力,从加强基层调解入手,把民间调解、信访调解、行政调解、治安调解、司法调解有机结合,逐步建立社会矛盾纠纷大调解机制。综合运用传统媒体和新媒体手段，加强信访行为引导。各社区(村)和单位要聘请法律“保姆”，深入宣讲、解读信访法律法规和信访知识。采用群众喜闻乐见的语言，讲述身边信访故事，运用以案说法等方式，引导群众正确认识信访权利和实现权益的途径，提高群众遵法、守法、用法的意识。三是完善人大代表制度。我国民众的政治参与依靠人民代表大会制度来实现，来源于基层的人大代表是基层民众政治参与的主要代言人。然而在参政实践中，基层民众代言人呈现"缺位"和"虚位"状态。一方面，基层人大代表的数量远远少于中高产阶层和党政官员代表的数量;另一方面，代表的兼职制度和代表闭会期间职能的弱化，使代表事实上难以充分代行基层民众的政治参与权。因此，可实行基层人大代表职业化，对本选区内的重大矛盾纠纷和疑难信访案件进行调研、介入和调解，向相关部门提出质询，向本级人民代表大会提出议案和建议，或引导群众走法定渠道来维护自身的合法权益，从而进一步细化和延伸对群众权益的维护。
