2017年度永州市重大发展和改革调研课题报告
关于增强永州中心城市辐射带动力的
调研报告
(2017年10月)
区域中心城市是区域经济的中心，是建立区域经济联系的纽带，也代表着城市的竞争力。随着我国经济的不断发展，区域经济一体化发展加速推进，城市间经济联系不断增强，中心城市对区域经济发展的带动作用越来越明显，越来越重要。城市辐射力是指城市群中的中心城市对周边城市和地区的综合影响力，以及对周边城市和地区的发展带动力。中心城市首先通过自己优先发展或者发展突出的优势，对周边地区产生集聚的效应，主要表现为人力、资源、原材料等等向中心城市靠拢。中心城市随着进一步的发展和产业结构的优化，对腹地的经济、文化、科技等各方面产生辐射效应并形成紧密地联系。
城市功能的聚集和扩散，是城市化的根本动力，是区域社会经济发展的主要增长点和重要推动力量。在城市化持续快速发展过程中，充分发挥城市的辐射带动作用，是经济可持续发展的战略选择。永州市是湖南省唯一毗邻“两广”的城市，区位优势突出，科教资源丰富，文化底蕴深厚，具备建设边界区域中心城市的基础条件。提升永州中心城市辐射带动功能，有利于支撑城乡协调发展，有利于激发全市改革动力、推动供给侧结构性改革，有利于构筑创新开放新高地、打造品质活新永州，纵深拓展永州市乃至整个湖南省对接粤港澳大湾新区和东盟国家开放总体格局。
一、永州增强中心城市辐射带动力的基础
我市中心城市经过20多年来的建设，经济实力、基础设施、生态环境、人口素质等方面取得长足发展，竞争实力日益提升，发展潜力逐步释放，辐射带动能力不断增强。主要表现在以下方面。
——城市规模较快扩张。截至“十二五”期末，中心城市建设用地面积达到65平方公里，目前正在西跨拓展，打造滨江新城西部新区，实现一江两岸协调发展。滨江新城正在实施城南大桥、一宫两馆四中心、医院、学校以及机场迁建等重大项目建设。2016年底，冷水滩城区建成区面积扩展到36平方公里，人口增加到35.78万，城镇化率提高到66.3%，基本形成中等城市框架。永州经开区按照工业新城、城市新区、产城融合的发展思路，突出以产业发展、项目建设、招商引资、服务型政府建设为工作重点，统筹各项目工作开展，园区建设扩容步伐不断加快。通过中心城市的辐射与带动，冷零两区-祁阳-东安-双牌联系不断加深，“T”字型中心城市群初具雏形。全市基本形成以中心城市、中心城市卫星城以及道县、宁远等城市为点，城镇发展轴为线，经济区为面的“连点成线、连线成网、连网成面”的城乡一体化发展格局。
——基础设施不断完善。至“十二五”期末，中心城市基础设施建设共完成投入284.01亿元，投资额是“十一五”期间的4.6倍。中心城市各板块相继启动了一大批重点项目建设，基础设施不断完善。近年来，永州大道扩建工程、永州大桥、湘江东路、九嶷大道等一大批城市道路建成通车，极大缓解了城市交通压力。中心城市先后改造背街小巷150多条，改造城中村24个，新建农贸市场11家，新建安置小区19个，提质改造城市道路7条，打通断头路23条。向家亭污水处理厂、坦塘垃圾处理场等建成营运，市中心医院、市妇幼保健院、市社会福利中心等相继建成并投入使用，公共服务设施水平不断提升。与此同时，中心城市对外交通日益便捷。湘桂高铁建成通车，二广高速(永州-广东段)、厦蓉高速、道禾高速、祁冷一级公路及207国道双牌大山隧道贯通，全市高速公路通车里程达到488公里。
——人居环境持续改善。近年来，全市房地产开发年均投入资金100亿元以上，建成了一批商业和居住小区。中心城市人均居住用地面积达32.1平方米，冷水滩河西文昌阁片区、将军岭片区以及零陵区古城路片区等一批旧城改造和棚户区项目相继启动。中心城市绿化水平不断提升，对湘江东路风光带、潇湘公园、虎岩公园、白石山公园等实施改造，先后建成小游园30余个。中心城区建成区绿地率达37.12%，绿化覆盖率达40.3%，人均公园面积达11.15平方米，城镇居民用水普及率、燃气普及率分别达到97%和73.15%。关停了湘江纸业公司，持续推进湘江水污染治理，城区空气质量保持优良。
——发展活力明显增强。城市活力是一个城市在投资、消费、贸易等方面的吸纳能力，是一个城市经济活力的体现，也是外界对一个城市经济发展环境的评价体现。早在1988年，永州就被国务院批准为湘南改革开放过渡实验区、国家重点农业综合开发区和红壤开发区。中心城区设立了凤凰园开发区，作为对外开放的窗口，为全省的改革开放发挥探路和示范作用。近年来，全市以建设国家级湘南承接产业转移示范区为抓手，统筹推进各项建设，成功创建国家卫生城市、国家历史文化名城申报和国家森林城市、国家交通管理模范城市。2014年3月，中央电视台联合国家统计局及中国邮政总公司发布《中国经济生活大调查2013-2014》报告中，永州被列入中国幸福城市20强。
——创新能力与时俱进。创新力，是一个城市在各种科技产品的开发、研发、使用等方面体现出的革新与创造能力。体现为一个城市全面厚实的科技创新基础，体现为一个城市浓郁的科技创新的氛围，体现为一个城市不断涌现的科技创新人才，体现为一个城市不断产出的一流科技创新成果。目前，我市拥有各类专业技术人员13.5万人。其中，享受国务院特殊津贴的专家20人，省新世纪“121人才工程”第三层次人选2人，享受省政府特殊津贴的专家2人，省科技厅立项支持的创新团队2个。近年，全市共实施国家、省、市科技计划300项，其中国家5项、省135项、市160项。推进重大关键技术攻关和新产品开发，解决“重大关键技术62项。开发新产品483种。全市现有高新技术企业48家，占规模以上工业企业总数的6%。2016年全市高新技术产值达到651.2亿元、高新技术产业增加值177.4亿元，占GDP的比重分别为41.6%、11.3%。2016年完成技术合同交易22项，技术合同交易金额4200万元。
二、永州增强中心城市辐射带动力的短板
市第五次党代会报告对中心城市辐射带动的主要目标作了明确阐述，即：构建以冷水滩、零陵为主中心，以祁阳、东安、双牌为支撑，具有区域核心竞争力和影响力的潇湘城市群“半小时经济圈”。辐射带动以宁远、新田、蓝山为主的“二广高速经济带”和以道县、江华、江永为主的“生态经济圈”协同发展，初步形成“一核一群一带一圈”格局。针对这一目标指向，综合分析中心城市辐射带动南部县区发展的制约因素，主要有以下几个方面：
——经济发展张力较弱。打铁还靠自身硬。中心城市辐射带动能力主要取决于自身经济体量和发展活力的大小。从当前状况看，我市中心城市经济发展的外溢效应和扩散张力还十分弱小。一是自身体量小。2016年，市本级财政收入35.4亿元，占全市财政收入23.6%;冷水滩区完成GDP为241.79亿元，较祁阳县少21.8亿元(祁阳县263.59亿元)，排全市第二,占全市GDP比重15.4%;冷零两区GDP总和占全市GDP的比重为28.74%。我市中心城市经济总量在全市经济总量中的占比明显低于周边的郴州市、衡阳市和桂林市中心城市在当地GDP总量中的占比。二是经济关联小。中心城区与周边县区的产业、企业基本是各自为阵，大多产业毫无关联度可言。电子信息、农产品加工等产业还存在中心城市与县区同质竞争的现象。三是增长动能小。2016年，我市工业占GDP的比重为30.8%、比全省低7.4个百分点，高新技术产业增加值仅占全省的1.7%，不到邵阳和益阳的一半。中心城区和城区各类工业园“产城融合”不够，有“城”无“产”的现象比较突出。中心城区文化旅游旅游人气不强、消费不旺，整个旅游产业所培育的新增长点体量小，带动支撑能力不足。
——传统因素影响较大。一是历史渊源的影响。永州历史悠久。漫长的岁月演变，成就了永州南北两地不同的历史起源。历史上，永州南部地区大多为“道州”所辖。而在相当一段时间，“道州”与“永州”属并列行政单位。这种历史渊源上的差异，制约了南北地区的经济融合。永州建市以后，因全市行政中心设在北边，中心城市对南边县区的辐射基本停留在政治上辐射影响范围之内。二是地缘习俗的影响。地缘习俗可以理解为相邻的群体生活的习俗。不同的人群由于长期生活在一个共享的地缘整体之内，先天地、历史地、不可选择地彼此联系在一起、结合在一起，并在此基础上进行各种形式和程度地合作、互动。过去相当长的时间里，双牌大山把永州分为南北两块，形成了两个不同的地缘关系。现今，南北两大区域群众生活生产习惯差异明显，经济发展方式也无法统筹融合，以北部县区为主的中心城市难以从地缘关系上辐射影响南部地区。三文化多元的影响。永州是一个多元文化的地区。但众多文化之中，没有一个核心，没有一种文化能统领和代表永州的形象。更为突出的是，永州境内有影响力的文化底蕴和遗存却大多不在中心城市，或者说中心城市的文化内涵难以成为全市的文化支柱。因此，中心城市明显缺少了文化上的软实力，缺少了文化上的辐射带动力。
——交通辐射掣肘较多。改革开放以来和各个阶段，永州的区位优势几乎被交通劣势销蚀殆尽。中心城市交通条件虽然较过去有了大的改善，但在全国各地特别是周边地区大干交通的背景下，永州交通依然显得十分落后，中心城市发挥辐射带动力最有效的交通支撑不够给力。目前，全市尚无一寸真正意义上的高铁，湘江水运尚未达到千吨级通航标准，机场航班十分有限，货运吞吐能力尚未形成。整体上看永州中心城市缺乏“大出大进”“快出快进”交通优势。从中心城市对县区的辐射情况看，交通的辐射带动仍局限在北部县区“潇湘城市群”。对南部县区，交通的提速显得格外重要而紧迫。一方面，相对滞后的交通建设使得南部县区目前无一能进入中心城市“一小时”经济圈范围。另一方面 ，随着洛湛铁路，厦蓉、道贺高速，国道207线、357线，永连公路等的建设和改造升级，南部县区通住郴州、桂林、清远等地交通条件迅速改善，外地中心城市的辐射力大大超过了本市中心城市。比如。对南部县区而言，与桂林、郴州等地相比，永州中心城市不仅不占优势，甚至处于劣势的地位。仅高铁出行方面，道县到郴州高铁站的时间就比到永州站少了一小时。
——民生承载能力较弱。在民生事业方面，郴州、桂林等城市独特的优势大大削弱了中心城区的辐射带动力。受此影响，永州市大量家庭选择到外地实施购房等投资活动。择业方面：由于城市产业发展不成熟，企业生产不景气，加上各种综合条件不理想，各县区劳动力和专业技术人才大多“孔雀东南飞”。2016年，全市城镇新增就业人数6.27万人，其中，冷水滩区新增城镇就业人员5317人、零陵区城镇新增就业6005人，中心城区新增城镇就业率在全市毫无优势可言。教育方面：根据《永州市人民政府关于进一步加强中心城区义务教育学位建设工作的实施意见》，2013-2016年计划中心城区义务教育新增学位29965个，而审计结果表明实际新增义务教育学位为16020个，学位欠帐13945个，中心城区义务教育学位目前既无法满足现有城市适龄人口就学的需要，更无法满足因城镇化推进而日益增长的教育需求。在高中教育阶段，由于永州一中、四中优质学位有限，分配给县区的生额较少，更多家长选择将孩子送往长沙上学。据调查统计，基础教育阶段，道县、新田等地送子女到长沙就学的人数是在市里上学人数的10倍以上。医疗卫生方面：2016年底，永州卫生机构5948个，医院和卫生院拥有床位总数3.6万张，卫生技术人员2.74万人，万人平均占有率分别为9.22、55.62、42.48。同期，郴州市卫生机构4820个，医院和卫生院拥有床位总数2.5万张，卫生技术人员2.6万人，万人平均占有率分别为10.19、52.85、54.99。永州医疗卫生条件总体上落后于郴州，特别是中心城区的特色专科和医疗专业技术人才方面，还落后于桂林等地。
——周边地区竞争较强。从经济实力看，永州中心城市的辐射带动能力在邻近的地级市当中明显处于弱势。2016年，我市GDP虽然高出邵阳20亿，而近三年邵阳GDP名义增速分别为11.6%、9.9%、9.6%，我市同期分别为10.6%、9.1%、8.6%;按照这个趋势，邵阳将在短时间内赶超永州。衡阳市去年经济总量已经达到了2820亿，未来五年的目标是建设全国重要节点城市，我们短期内已经难以望其项背。郴州与我市均于1995年撤地建市，2000年我市GDP为244亿，郴州为250亿，相差仅为6个亿。2005年差距扩大到117亿，2010年达到315亿，2015年已经相差594亿。广东省清远市2016年GDP为1375亿元，经济总量虽然落后我市大约一年，但其财政收入的数量和税收的质量均高于我市。特别是固定资产投资占GDP的比重明显优于我市，2016年，清远市固定资产投资为629.9亿元，仅占GDP的45.81%;在固定资产投资仅同比增长1.5%的情况下，GDP的增速达到8%，其发展动能对投资的依赖很低，实现了真正意义的适应新常态、引领新常态。广西桂林市第二产业在GDP中的比重远高于第三产业。2015年，桂林三次产业的比重为17.4:46.4:36.2，其第二产业对经济增长的贡献率达到 54.5%。2016年，桂林接待旅游总人数突破5000万人次、旅游总消费达626亿元，以旅游为龙头的服务业对经济增长的贡献十分看好，而这些方面恰好是我市的短板。
三、永州增强中心城市辐射带动力的路径
党的十九大报告指出，要“实施区域协调发展战略。建立更加有效的区域协调发展新机制。以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局”。这对我市这样发展平平衡、不充分的地区和建设区域性节点城市来说，是一次千载难逢的战略机遇，也必将对我们加快中心城市建设、提升城市辐射带动力提供理论借鉴和实践经验。我们要深入贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想，在新型城市化要求与永州发展实际的结合点上，体现创新发展理念，认识、尊重、顺应城市发展规律，完善城市发展指导思想，从城市要素、结构、功能等方面入手，采取切实有效的措施提升城市辐射带动力。
——着力提高中心城市经济首位度。中心城市占全市GDP的比重称为“经济首位度”。经济首位度高，说明中心城市的经济增长快于全市总体水平，其辐射带动能力也就强。当前，提高我市中心城市经济首位度是增强辐射带动力的重要前提和首要任务。一要以实体企业为主体，筑牢经济增长基础。要全面改造提升传统产业，积极对接省里“工业新兴优势产业链行动计划”，加快推进农产品、矿产品等传统产业转型升级计划，优先发展装备制造、电子信息、生物医药、新能源新材料、大数据等战略性新兴产业。切实让企业回归经济主体地位，壮大一批主业突出、具有核心竞争力的龙头企业。充分发挥长丰猎豹、零陵烟厂、冷水滩达福鑫等龙头企业的示范引领效应。支持长丰技改扩能工程加快实施，加快打造永州首家过百亿企业。二要以项目建设为抓手，增强经济增长动能。突出抓实项目前期，搞好项目策划规划。紧紧围绕“六大战役”决策部署，积极对接上级政策和外部产业转移需求，策划储备一批项目，确保城市发展战略有抓手、有支撑、有实效。突出向上争取项目。盯紧“十三五”规划重大项目库，加快项目论证、报批、征地拆迁等工作，“想尽千方百计、不惜千辛万苦”，积极跑部进厅，以蚂蟥精神、钉钉子的精神，争取项目进计划笼子、进调研报告、进领导讲话，不见立项批复不放松，不见项目实施不罢休。突出加快项目建设。对重大项目实行“一个项目、一名领导、一套班子、一个方案、一抓到底”，挂图作战，“倒计时”提醒，力争早落地、早开工、早投产、早达效。重点破解项目建设融资难、用地难、用工难、拆迁难等难题，加快推进重点项目进度。三要以招商引资为突破，增强经济增长后劲。充分挖掘中心城市发展资源，利用好重大活动和重大平台开展招商引资。要围绕拉长城市产业链，瞄准国内100强、世界500强企业和长三角、珠三角地区，积极对接央企、省企，深度开发和包装项目，搞好项目对接、产业对接和产业链对接。要着眼产城融合招商，以园区为平台，以华为数据、智慧永州等项目为龙头，开展大数据产业链招商，形成大数据基地;以长丰猎豹汽车、新能源汽车及零部件产业园为龙头，开展先进装备制造产业链招商，打造长丰汽车城;围绕节能装备、环保装备、集成模块建筑产业化等重点领域开展招商，发展节能环保产业。
——着力构建发展要素流动大通道。构建和拓宽多元化的辐射渠道，加速中心城市与县区间各种要互素的流动、融合、互动和共享。一方面，要升级运输通道。既要提升本市中心城市对县区的辐射带动能力，又要增强永州中心城市在周边区域城市的影响力和竞争力，全面提升交通运输能力。在中心城区，要加快铁路、公路、航空和湘江航运等对外通道建设，形成大进大出的区域交通枢纽中心。对各县区，要尽快实现市到县区、县区与县区之间以高速公路或一级公路相连接，中心城区至北部县区形成半小时交通圈，中心城区至南部县区形成一个半小时交通圈。要全面加快洛湛铁路的电气化改造，尽快建设零陵—道县高速公路、靖永郴赣铁路。要在争取呼南高铁过永州的基础上，千方百计争取广清永高铁规划建设。要推动永州机场迁建提速，并布局好各县区通往机场的高速通道建设。另一方面，要拓展信息通道。以提高城市集聚辐射力、促进市县一体化发展为目标，统筹市县两级信息化建设，促进“互联网+”在要素流动中的推广和运用。要在市县两级同步建设由大容量宽带、互联互通多媒体交换的通信主干网和多种宽带接入网组成的城市信息网络基础设施，整体推进城市的信息化开发与运用。要依托市县两级城市信息技术基础设施的建设和完善，加快信息要素流通和共享，利用信息技术及相关活动改造和发展市县两级的社会、经济、文化、管理等领域。当前，重点要加快推进智慧城市建设，推进市级政务数据中心与县区系统平台数据的融合对接和共享开放，实现跨层级、跨地域、跨部门、跨业务的协同服务和管理。
——着力推进城市建设形象品牌化。一要做大中心城市规模。进一步解放思想，扩展眼界，把中心城市的概念由传统内涵上的冷水滩区扩大到包括冷水滩区、永州经开区、中部新区、零陵区的大中心城市区域，形成“四区一体”“四区共进”的大中心城市格局。近期要重点抓好以永州机场迁建、湘江东岸生态治理、永州大道后续配套、阳明大道以及“一宫两馆六中心”建设，加快“中部崛起”，加速“项目连城”，以城市内涵式扩容带动城市规模扩张。二要提升中心城市品位。切实巩固提升国家卫生城市、国家森林城市创建成果，实施“创交、创文、创园”多创并进，提升城市形象和软实力。进一步理顺中心城区城管职能，建立网格化、联动管理机制，健全“市为主导、区为主体、街道为基础、社区为单元”的网络管理模式，提升城市管理质效。大力实施“互联网+城市管理”行动，加快市民服务平台、市民卡建设，依托“数字永州”地理空间框架，以精细管理、数据管理提升城市品位。要持续抓好宋家洲环境综合整治、小区整治，扎实做好城市公园管理工作。加大违法建设防控、整治力度。坚持城市改造统一规划、统一实施，打造更多优质工程。三要完善中心城市功能。坚持在提升质量中完善城市功能，着力抓好棚户区改造、主次干道绿化景观提质、风光带、地下综合管廊、重点人防工程等项目建设，进一步完善燃气、给排水、供电、信息、排污、停车场站等公共服务设施，加快推进旧城区供水、管网、人行道建设和改造，实现河东、河西同步发展。着力在零冷两区之间加快公共服务、基础设施建设，强化高端产业项目布局，促进两区相向发展，加快中心城区一体化;加快潇湘城市群联城快速通道建设，率先实现交通联城。四要优化中心城市环境。以优化创业就业环境为重点，大力推行“互联网+政务服务”，加快建成全市统一的大数据共享交换平台，全面构建一窗受理、一站式办结、一网通办、线下线上融合的政务服务平台体系，营造更加便捷的政务环境。要坚持“官”“商”交往有道，构建“亲”“清”新型政商关系，营造更加浓厚的兴商氛围。
——着力培育城市精神文化软实力。城市精神是城市的灵魂，是城市的文化软实力。如何从文化精神的角度把中心城市做成永州这本“书”的扉页和主线，是增强中心城市文化软实力的现实需要，更是增强中心城市文化辐射带动力的有效途径。一要坚持把弘扬社会主义核心价值观作为总方向。社会主义核心价值观是当代社会的主流价值观，是每一个城市都需要遵从、彰显和践行核心价值观。要注重以社会主义核心价值观引领城市精神，努力探索社会主义核心价值体系大众化的现实途径，不断赋予城市精神以时代价值和新鲜活力，把核心价值观获得市民价值认同的过程，转化为城市精神培育践行的过程。要在全市多元文化并存的情况下，努力推进社会主义核心价值体系大众化，始终坚持把核心价值观建设作为塑造永州中心城市精神的灵魂，融通贯穿于“文化强市”和“文化辐射”具体实践之中，理直气壮地宣传核心价值观，生动活泼地传播城市文化。二要坚持把塑造“永州精神”作为主抓手。在永州多元化的文化体系中提取精髓，培育和塑造出全市各县区认同的“永州精神”，并在共同倡导、弘扬的基础上，将之升华为中心城区的核心文化，用之于引领全市的精神文明建设。永州作为一个历史久远的城市，滋养和接纳了大批文化巨匠和政治强人，促成了永州历史文化的辉煌和经济社会的发展。广大市民要形成对待外来人士和外来事物的宽容意识与亲和态度，共同培育现代城市必需的包容精神。要坚持依法治市和以德治市相互结合，将“诚信”作为具有时代意义的价值观念注入永州城市精神，营造良好的市场环境，促进永州经济的蓬勃发展。
——着力构筑社会事业发展大平台。牢固树立以人民为中心的发展思想，着力解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，以更高水平的环保和就业、就学、就医条件增强中心城市的要素吸纳能力和对外辐射带动能力。一要深度落实教育优先战略。进一步把握中心城市城镇化发展趋势，完善教育强市规划，列出路线图、时间表、责任书。进一步增强品牌意识，深入实施“三名”工程，打造更具特色更高质量的教育品牌。进一步重视基础教育的基础问题，加快解决中小学基础教育学位建设缺位的问题。进一步强化各级各类学校管理，突出以人为本，引导师生知行合一，努力办好人民满意的教育，让学生、家长和社会都有更多的教育获得感。二要大力提升医疗卫生保障水平。实施健康优先发展战略，加快完善公共卫生体系，加快市儿童医院、湘雅永州医院建设和市中心血站搬迁，开展基层医疗卫生机构标准化建设三年行动，提升中心城市医疗服务档次和综合医疗服务水平。深化医药卫生体制改革，加快构建“三医”联动机制和分级诊疗体系，推进名医(护)、名科、名院创建。加强重大疫病防控和疾病防治，创建“百岁健康市”。三要扎实打造宜居城市。把“以人民为中心”的理念贯穿于城市建设全过程，突出抓好文化体育设施建设、地下管网完善、24小时保洁、公共服务配套、亮化美化工程、棚户区改造和放开户籍等方面工作。当前，要重点加快河东城市综合体、永州大道地下综合管廊、城市快速公交等公共设施建设，配合市里全面推进“一江两岸”风光带建设，打造生态休闲城市。
