关于全市脱贫攻坚工作情况的调查报告
市人大农业与农村委员会 严 俊
(2017年8月24日)
按照年初的工作安排部署，在市人大常委会副主任周益志的指导下，我委分别于4月、8月，组织调研组到11个县区、22个乡镇、46个行政村、近百贫困户家中和市直有关单位，就全市脱贫攻坚工作情况开展了专题调研。在走村入户、现场查看、召开座谈会等实地调研基础上，对了解的情况认真梳理和分析，我们认为，全市脱贫攻坚各项工作扎实稳步推进，也取得了一定成效。现将调研情况报告如下。
全市共有5个扶贫开发工作重点县，其中新田县、江华瑶族自治县是国家扶贫开发工作重点县，宁远县、双牌县、江永县是省扶贫开发工作重点县。全市共有建档立卡贫困人口684526人，贫困村931个(2016年全市和乡并村后774个)，截止2016年底，全市共减少贫困人口369789人，贫困村脱贫出列131个，减贫率达54.2%，贫困发生率从13.5%下降至6.2%。今年，全市计划减贫13.5万人，贫困村出列281个，宁远、双牌、江永三个省级重点县贫困发生率下降至2%以内，实现脱贫摘帽。
一、所做工作及主要成效
近年来，全市各级政府紧紧围绕“一超过，两不愁、三保障”的脱贫目标，精准施策，合力攻坚，多项工作走在全省前列。
1、锁定精准目标，顶层设计高位推动。2015年底，我市在全省率先出台“1+X+部门”精准扶贫体系文件，去年围绕目标狠抓落地落实，形成精准发力、全员参与的良好态势。今年根据任务和工作要求，在原有体系文件基础上，又制定了脱贫攻坚三年作战方案和年度工作方案，抓实顶层设计。为切实加强对脱贫攻坚工作的领导，提供坚强的组织保障，年初，市里成立了高规格的脱贫攻坚战役指挥部，各县区、乡镇均成立了相应的领导小组，层层分解减贫任务、层层传导压力;建立和完善精准扶贫考核奖惩机制，推行常态化督查、巡查、约谈工作法;市政府常务会议、市扶贫开发领导小组，高规格、高频次部署、调度，有力地推进脱贫攻坚工作，全市各级各部门全力攻坚的氛围越来越浓，基本形成了“一级抓一级、一级带一级，层层皆联动、层层抓落实”的工作格局。
2、多项重点并举，精准扶贫有序推进。在全面稳步推进的同时，突出了五抓。一抓发展生产和就业脱贫。通过扶持发展特色种养业，引进温氏集团等农业产业化龙头企业，带动贫困户4.2万人参与产业发展，脱贫1.8万余人;实施劳务协作脱贫和“一户一产业工人”工程，全市贫困劳动力累计转移就业14.7万人;大力推进光伏发电项目建设，全市今年共开工建设312个，并网93个。二抓易地搬迁脱贫。据市发改委提供的数据，2016年开工建设易地扶贫搬迁项目80个，安置贫困户6339户、23557人。今年72个项目已全部开工建设，建成后可集中安置贫困户44572人。三抓生态补偿脱贫。发展油茶、速丰林、珍稀树种、中药材、花卉苗木等经济林基地9万亩，1440名贫困人口转化为生态护林员，人均护林工资达到1万元。四抓发展教育脱贫。从8月4日的全省教育脱贫攻坚现场会上了解到，在全省率先建成家庭经济困难学生信息平台，为16755名贫困大学生办理生源地信用助学贷款1.32亿元，总人数和贷款金额连续四年保持全省第一，为16.33万贫困家庭住宿生发放生活补助1.87亿元，为5400名建档立卡贫困家庭普通高中学生免除学杂费483.02万元、发放助学金0.32亿元，为98600名中等职业教育学生免除学杂费1.18亿元、发放助学金0.15亿元，并率先为建档立卡贫困户子女义务教育阶段教辅资料费兜底。五抓社会保障兜底脱贫。一方面，深入开展兜底脱贫对象认定清理整顿行动。从市民政局了解到，至7月20日，全市共清退条件好转或不符合条件的兜底脱贫对象28.9万人，新增纳入符合条件的对象1.4万人，保障人数由清理前的 255687户362831 人下降为41436户84722人，净退27.8万人，保障率由原来的6.8%下降到1.6%。如祁阳县观音滩镇新龙湾村的保障对象从清理整顿前的98户278人，下降到3户10人。另一方面，推行贫困人口患者住院先诊疗后付费“一站式”综合服务，建档立卡贫困人口新农合参合率100%、大病保险补偿起付线降低50%、大病补偿标准提高5%、报销比例提高10%;再一方面，全面提升补助标准。今年全市农村低保标准提高到253元/月、农村特困人员分散供养标准提高到3936元/年，分别比去年提高33元、736元，实现了农村低保标准与扶贫标准的“两线合一”。
3、创新工作机制，打造永州特色亮点。一是产业扶贫。按照“四跟四走”产业扶贫工作思路，结合永州资源特色，大力推进特色农业+精准扶贫、互联网+精准扶贫、乡村文化旅游+精准扶贫、农村电商+精准扶贫，不断完善贫困人口利益联结机制。2016年全国产业扶贫现场观摩会、全省产业扶贫现场推进会、旅游扶贫现场推进会和全省“一户培养一产业工人”现场会相继在我市召开。二是金融扶贫。全市投放扶贫小额信贷26.14亿元，其中2016年22.27亿元，占全省总量的三分之一，今年完成3.87亿元，排全省第一。率先推行“1+5”扶贫“特惠保”套餐，贫困参保对象核定覆盖面达95%，参保率达87.5%。全市20万贫困户全部参与评级授信，建成贫困村金融扶贫服务站610个。用好用活再贷款工具，5个贫困县累计发放扶贫再贷款2.9亿元，余额8.8亿元。三是社会扶贫网。全市上下将“中国社会扶贫网”作为凝聚攻坚社会合力的推进器来抓，积极探索，因地制宜打造具有永州特色的“互联网+社会扶贫”模式，搭建社会资源与贫困对象的帮扶桥梁，让更多的社会人士关注、关心、关爱贫困人口。我市社会扶贫网试点工作也取得了明显成效，得到了国务院扶贫办和中国社会扶贫网专家的高度评价,在全国产生了积极影响,中国社会扶贫网“永州模式”在全国形成了一个崭新的工作品牌。据市扶贫办统计，目前，全市社会扶贫网累计注册贫困户112975人、爱心人士183871人，发起贫困需求242470次，成功对接136044次，对接成功率56.1%，爱心捐赠64542次，成功对接54908次，对接成功率85.07%。
二、存在的主要问题
当前正处于攻坚“拔寨”的关键时期，在看到成绩的同时，也应正视存在的突出问题，并加以研究解决。
1、少数干群思想认识不够到位。一是思想上有畏难情绪。目前，一些干部面对繁重的脱贫攻坚工作，认为工作量太大，加之不少群众参与意识不强，甚至不配合，不支持，因此，对在规定时间内完成脱贫任务，缺乏足够的信心，存在畏难情绪。二是少数基层干部“真扶贫”意识不太强。少数人存在盲目乐观的思想，认为当前的脱贫标准并不高，就是一个“算好账”的问题，凭以往工作经验能够轻松完成任务;有的人认为扶贫攻坚是政治任务，只要时间一到，就会如期脱贫，对贫困群众感情不深，帮助困难群众脱贫点子不多，在具体帮扶中，有应付了事的倾向，存在以送鸡鸭、买猪羊、给现金简单“算账脱贫”的现象，或者为了避免矛盾，将扶持政策的优惠补助简单地平均摊派，没有做到精准到户。还有个别地方在一户一策精准扶贫上有差距，群众反映比较强烈。如东安县花桥镇唐家村村干部对本村贫困户的基本情况都不太清楚，更没有按要求认真地进行有针对性的帮扶。三是部分贫困户脱贫缺乏主动性。长期以来看重发放的物品和资金，从而抱定了“等靠要”的思想，觉得戴着贫困帽虽不好看但很实惠，脱贫信心与动力依然不足。甚至存在着国家对精确扶贫、脱贫攻坚很重视，让我脱贫是党委和政府应尽的责任，自己即使不动，政府也会帮助的依赖思想。还有的群众抱着“读书无用论”的旧观念，不支持子女接受教育，用知识改变命运，摆脱贫困。
2、部分政策落地还有差距。调研发现易地扶贫搬迁存在搬迁远离原生产区域、贫困户自筹资金(3000元/人)压力大、宅基地难拆除、复垦难度大等问题，部分地方反映人均25平方米的建房面积限制难以满足生产生活需要，个别地方搬迁后产业发展、就业保障和生产生活配套还需进一步加强。如政策规定，凡是易地搬迁了的贫困户，必须将旧危房拆除，老宅基地交村集体。但由于绝大多数贫困户搬迁到远离原有的承包地和林地后，要进行生产就非常困难。零陵区邮亭圩镇龚桥村民吕保卫说：“如果既考虑解决房子问题，又考虑到我们生产的困难问题就好了”;扶贫小额信贷大部分采用“分贷统还”模式，有发生金融风险、贫困户群体征信危机的隐患;教育扶贫存在大部分义务教育贫困生因为没有寄宿而未获相应资助;个别地方雨露计划未得到很好的落实;健康扶贫存在多头管理、手续复杂的问题，一些群众不知如何办理;村级卫生室建设严重滞后，不少的村没有设卫生室，有的地方虽有场地，但形同虚设;重大疾病后续治疗、慢性疾病维持治疗的费用无法报销，自负部分仍然较高。如：宁远县九嶷山瑶族乡紫江村赵贵庭长期患高血压病，年均开销3000元，因未住院，费用无法报销;“先诊疗后付费”结算机制还未完全推开，一些群众只能选择保守治疗，一旦拖成重病，可能加剧贫困，同时未建立风险防范机制，导致出现逃费现象，如：蓝山县今年出现4例贫困患者住院后逃费现象，逃费金额共计7.38万元;兜底脱贫对象认定清理比例过高，易引发新的社会矛盾。如：全市农村低保保障率由原来的6.8%下降到1.6%;宁远县九凝山瑶族乡紫江村，清理出169人低保对象，只保留了4户4人;政策变动大，增加了基层的工作量。如：去年易地扶贫搬迁户每户最多可增加25平方米生产用房的规定，据了解今年又不行了，后来搬迁的贫困户又会相互比较，可能出现一些新的矛盾，相应地也增加了扶贫的工作量;扶贫手册样式多，且时常变换，今年内就变动了两次，年初和当前的要求又不一样，由原来的8页增加至38页，基层填表、建档立卡任务繁重。
3、部分资金和产业的统筹协调还不够。一是部分县区面临资金困难。主要是面上县获中央、省、市财政专项扶贫资金支持力度较少，不能享受财政涉农资金统筹整合政策,用于产业发展就更是微乎其微。2015年全市获各级财政专项扶贫资金28559万元，其中重点县获21943万元、占76.8%，面上县获6536万元、占22.9%，市本级获80万元、占0.3%;2016年全市获各级财政专项扶贫资金41392万元，其中重点县获31169万元、占75.3%，面上县获10087万元、占24.4%，市本级获136万元、占0.3%;2017年全市获各级财政专项扶贫资金64234万元，其中重点县获47273万元、占73.6%，面上县获16845万元、占26.2%，市本级获120万元、占0.2%。如祁阳县建档立卡贫困人口为8.8万人，占全市的12.9%，该县2015年、2016年、2017年获财政专项扶贫资金分别为1595万元、2128万元、2983，分别占全市的5.6%、5.1%、4.6%，与承担的脱贫任务极不相称。从现行财政投入政策看，基础设施建设、教育资助扶贫、扶贫小额信贷风险补偿金、“扶贫特惠保”等项目资金由中央、省、县区三级财政共同承担，但各县区大都产业基础薄弱、财政负担较重，有的区县反映难以承担。二是资源投入主要集中在贫困村，对非贫困村的支持力度有所欠缺。目前财政专项扶贫资金的投向重点在贫困村，按照国务院扶贫办“两个70%”的要求主要用于产业发展和到户扶持，面上村和面上村贫困户较难享受扶持。我市现有贫困人口的分布上，非贫困村与贫困村的比例约为2：1。同时，一些非贫困村的基础设施还比较落后。三是产业扶贫统筹不够，带动效应不强。目前，一些贫困村的产业特色不鲜明，基地建设规模小，缺乏龙头企业的强力带动，产业融合发展需进一步深化。一些地方的产业规划缺乏针对性，产业到村到户的措施不够细，见效不够快。如新型农业专业合作社存在组织化程度不高、利益联结不够紧密的问题，尚需进一步扩大贫困农户的受益面。
4、基层扶贫机构队伍建设有待加强。从调查了解的情况看，县区作为脱贫攻坚主体主抓一级，是主战场，是主力军，但目前存在着扶贫工作机构队伍建设比较滞后，单位性质参差不齐，人员结构不太合理，队伍力量不专的问题。如金洞、经开区、回龙圩仍没有设置单独的扶贫工作机构，只安排人员专职从事扶贫工作或由县区农村工作部加挂牌子，承担扶贫工作职责。11个县区中，只有江华、新田、双牌、祁阳4个县为政府直属参公事业单位，其余均为非参公事业单位。尤其是今年拟脱贫摘帽的宁远县、江永县扶贫办均为事业单位。由于是非参公单位性质，从领导到工作人员都因身份问题，在待遇、职务晋升等方面与公务员有差距，少数工作人员不安心、不专心。
三、建议
为进一步推动全市脱贫攻坚工作，结合调研发现的问题，提出如下建议：
1、广泛宣传，增强脱贫攻坚信心。严格按照习总书记提出的“大扶贫，大决战”的要求，坚决打赢脱贫攻坚战，是当前的一项首要的政治任务。建议市政府及有关部门进一步加大政策宣传力度，做实宣传这一基础工作，把脱贫政策宣讲到户，宣讲入脑，宣讲入心，真正做到家喻户哓，人人皆知;进一步加强贫困群众的思想教育，重点提高脱贫攻坚重要性的认识，帮助贫困群众树立主体意识，增强脱贫信心，不断调动和发挥其主观能动性，消除“干部干，群众看”的负能量，努力形成干部与群众良性互动、协力脱贫攻坚的局面。
2、严格对标，扎实抓好重点工作。第一，在时间紧，任务重的情况下，仍然要严格照“一超过、两不愁、三保障”和“三率一度”要求，重点突出产业扶贫、劳务协作脱贫、易地搬迁扶贫、教育扶贫、健康扶贫、兜底保障扶贫、危房改造等脱贫攻坚项目落地落实。将建设任务量化分解，工期倒排到月到旬，在严格标准、保证质量的前提上，加快施工进度，确保在规定的时间节点内完成建设任务。第二，要把加强资金项目监管作为一项重要工作来抓，严格规范项目财务管理，落实公示公开程序;严肃财政纪律，加大扶贫专项资金的审计监督力度，坚决查处 “雁过拨毛”式腐败问题，杜绝挪用套取、截留私分扶贫资金等违纪违法问题的发生。
3、完善政策，强化脱贫攻坚保障。一是争取政策保障。建议市政府进一步争取上级在国家和省专项扶贫资金分配及项目安排等方面给予我市重点倾斜;在不断加大争资跑项力度的同时，花大力气争取将财政涉农资金整合政策从单一的贫困重点县向面上县推行，同时扩大资金整合门类;争取提高基础设施配套、生态补偿标准等。二是建立机制保障。重点围绕贫困村全产业链发展特色效益农业，加大产业扶贫资金扶持和投入力度，改善贫困村水、电、路、讯等基础设施，夯实产业发展基础;以村办企业为平台，争取支持和融资→将各类借(贷)款折成股份→村民自愿认股，以农村集体土地“三权”(所有权、承包权、经营权)作为担保，保本付息，加快土地流转抵押贷款，带动招商引资，壮大村级集体经济收入。三是强化金融保障。进一步放大金融总量，在规范扶贫小额贷款“分贷统还”的前提下，加大“户贷户用”型扶贫小额贷款发放力度。用好用活贫困县资金整合、政策性贷款、资本市场支持脱贫攻坚等政策机遇，为脱贫摘帽提供资金保障。要在充分利用扶贫小额信贷政策的同时，发挥好贷款的作用，避免出现一方面农户缺资金，一方面资金在政府平台上睡大觉的问题。四是完善督查保障。切实抓好各级各部门的责任落实、措施落实和政策落实，加强督查考核工作，不断激发各级干部的担当意识和实干精神，做好“入之愈深、其进愈难”的攻坚准备，切实增强专注定力、攻坚动力。为解决各级各部门对脱贫攻坚工作的考核、督查、评估、调研过多，过于密集，基层感到有点疲于应付等问题，建议市政府整合督查力量，统筹安排督查活动。另外，要突出问题导向，完善约谈机制。如：对“一超过、两不愁、三保障”、“三率一度”等指标没有达到检查验收的比例要求、脱贫攻坚领域出现负面情况的县区、相关单位、责任人才进行约谈。与此同时，适当增加面上县脱贫攻坚年终考核的表彰名额。五是引入社会保障。利用我市推进中国社会扶贫网试点工作的契机，举全市之力、聚全民之智，着力推进“互联网+社会扶贫”，搭建社会资源与贫困对象的帮扶桥梁，努力将社会扶贫网构建成为脱贫攻坚的新品牌、社会扶贫的新平台、社会动员的新抓手、社情民意的新窗口，营造“人人皆愿为、人人皆可为、人人皆能为”的社会扶贫新格局。
