地方人大开展专题询问的现实困境与对策研究
（2016年度湖南省人大系统理论研讨会一等奖论文）
永州市人大常委会研究室 邓 军
专题询问是人大监督方式的一种创新和发展，是询问的一种特定形式。自2010年6月全国人大常委会首次开展专题询问以来，地方各级人大对专题询问进行了积极尝试和探索。如何开展好专题询问工作，询出结果，问出实效，正成为当前地方各级人大亟需思考和解决的一项重要课题。
一、困境与问题
自全国人大常委会首次开展专题询问以来，这一监督方式在社会上引起很大反响，获得各方好评。沿着全国人大创新的道路，地方各级人大常委会先后启动专题询问。一次又一次地被采用，专题询问监督机制正从“青涩”走向“成熟”，对人大的监督工作起到了积极的作用。但是，专题询问毕竟是新生事物，在实际运行过程中仍存在一些突出问题，面临许多现实困境。
1、询问量仍处于低位。从近年来各级人大开展的专题询问情况看，专题询问“从无到有”确实取得了一定的成效，但除全国人大多次进行专题询问外，地方人大特别是县乡人大开展专题询问的次数并不多，专题询问的数量仍处于低位。
2、询问权知晓率不高。虽然各级人大逐步启用了询问权，但这项权力并不为人们所熟知，也没有成为媒体焦点，一些代表、委员不会、不愿、不敢行使询问权。这从一个侧面说明，人大询问权的价值尚未得到充分认可。据某市人大常委会的调查显示，约70%受访人大代表从未有过行使询问权的想法，其中，约有三分之一的代表甚至不了解自己还有询问的权利。
3、询问形式大于内容。对“一府两院”实施监督，是宪法和法律赋予人大及其常委会的一项重要职权，但长期以来人大及其常委会行使监督的权力没有真正到位，往往是履行公务的监督多，解决问题的监督少;程序性的监督多，实质性的监督少，专题询问过程中不愿问、不敢问的现象还比较普遍，如：有的地方人大只是简单地重复全国人大常委会的做法，没有结合地方的实际情况进行探索和创新，在专题询问过程中只是简单确定一个主题，归纳几个问题，象征性地询问一下，这种走过场式的询问，寻求的只是形式的新意，其实还是不愿也不敢充分行使询问权。
4、询问范围亟待拓展。从收集到的2010年6月起的各级人大专题询问案例来看，目前专题询问的对象大多是政府的职能部门，对于法检两院的专题询问还很少，仅有的几次针对“两院”的专题询问涉及的询问主题也与业务关系不大。如，江西省人大针对“全省法院生态环境司法保护工作情况”进行专题询问，询问中涉及法院审判职能的相关内容很少，仅围绕转变司法理念，进一步提高生态环境刑事审判的质效，推进生态环境保护工作等进行了询问。而现实中，司法不公、司法腐败、冤假错案等现象一直都是群众反映强烈的问题，民众对法官、检察官的印象非常不佳。因此，今后的专题询问还应延伸至“两院”，确保法检两院更好地接受人大的监督。
5、问后监督严重乏力。各级人大在专题询问问前、问中与问后的有机衔接方面还存在一些问题。如，有的地方人大专题询问前，调查研究做得不够充分，以致选题不准，实际效果大打折扣。尤其是，针对某些尖锐问题的询问，跟踪问效不及时，“后监督力”不足，更具刚性的特定问题调查、质询、撤职等监督手段没有跟进，致使专题询问的效果差强人意。
二、症结及原因
1、传统文化影响。从历史文化传统来看，中国人讲求以和为贵，在这种思想的影响下，制约与监督理念被长期弱化。专题询问难免在一定程度上带有指责和批评的意味，问题有时直指某个部门甚至是某位部门负责人，这就使一些人大代表和常委会组成人员有思想包袱。加之，在各级人大代表中，有一定比例的官员代表，其中，多数为国家机关或部门的负责人，其不愿参与询问，害怕问的过深过重应询部门或应询人接受不了，面子上下不来台。
2、法制保障不足。专题询问在现行宪法中没有相关规定，无宪法依据。虽然地方组织法、监督法等法律中对询问做出了相关规定，但都较为笼统，对询问主题的提出、询问程序、问后监督等并未作出明确规定，使得专题询问在实践中存在一定的随意性。各级地方人大专题询问的开展虽各具特点，但欠缺规范，降低了人大监督的效力。比如，专题询问应该是现场组织问答，但在实际中，有些地方人大在常委会会议期间只是安排委员提出问题，“一府两院”相关部门在会后做出书面回答即可，而此时，审议己经结束，加之现场的肃静氛围早已不存在，仅书面回答，实际上大大降低了询问的应有效力。
3、履职能力不强。我国的人大代表均为兼职担任，代表们来自不同的行业，水平参差不齐。部分来自基层的代表个人文化素质不高，参政议政能力不够，缺乏一定的调查分析水平和语言表达能力，特别是对人大代表拥有的权利和义务知之甚少，对什么是询问、如何进行询问、谁来回答询问等问题模糊不清，因此，询问中只是倾听，不会发问，即使偶尔提问，也是离题万里。如，南方周末曾报道过十届全国人大的一名女代表，甚至不知道自己是如何当上代表的，通知她到北京开会，连她自己都不敢相信，在人民大会堂开会，她什么都不知道，不敢讲话，当了几年的哑巴代表。还有一些代表只是把人大代表的身份当做一种“政治光环”，没有履职的责任感和使命感，要问出精彩的问题更是无从谈起。还有一部分代表，监督意识较强，但有畏难情绪，不敢行使询问权，怕搞得不好自己被动，得罪领导，让对方反感，从而影响关系。
4、宣传引导不够。各级人大及主要新闻媒体对专题询问的相关知识，包括法律依据、重要意义、程序规范、询问过程、结果处置等的广泛宣传和深入报道严重不足，使得部分人大代表和广大人民群众对专题询问的认知度、关注度不高，主动参与意识不强，影响了专题询问的实际效果。
三、路径与对策
1、强化主体意识，冲破思想禁锢。要摒弃面子观念，消除顾虑心理，坚持“以人民为中心”，切实增强主体意识与责任担当，不回避、不退缩，以对人民、对法律、对人大事业高度负责的精神，尽快走出不愿询问的尴尬境地。在人大监督工作中勇于“发声”，敢于“真问”，充分发挥专题询问的价值功能，增强人大监督的实际效果。
2、强化法律保障，健全运行机制。人大行使职权的一个最基本要求就是遵守程序，作为一种法定监督方式的运用，专题询问尤其需要重视法定性和程序性，以保证它的严肃性和实效性。为此，以立法的形式将专题询问制度化、规范化是完善专题询问的前提。要进一步完善宪法和监督法对专题询问的规定。虽然监督法第34条专门对“询问”作了表述，但在条文里并没有对询问的提案人、询问程序和询问结果处置等作出必要的规定和说明。在国家就专题询问程序出台法律之前，地方各级人大可在法律框架内大胆探索，在监督法实施办法中作出更为具体的规定，或是在人大常委会议事规则中进一步明确专题询问的运用程序，使专题询问有章可循、有规可依，更具有操作性。专题询问虽然在形式上没有严格要求，在内容上也没有过多限制，但要想解决问什么、怎么问、怎样答的问题，还需从完善操作机制入手。既要具体明确询问的目的、主体、对象、重点和形式等基本内容，也要根据议题的特点量身定制详细的操作规范，增强询问监督的严肃性和程序性，使整个询问有条不紊。
3、强化日常培训，提高履职能力。要建立和完善人大代表和常委会组成人员日常学习培训机制，增强他们对人大业务知识的掌握，提高他们的人大工作水平，使每一个人大工作者都成为人大工作的内行，既有政治觉悟，又有民主法治意识，也熟悉人大工作的操作规程和方法、技巧。尤其要切实提高他们参与专题询问的能力，真正使他们具备站在全局的高度、人民的立场，以人民之所想、所急、所望，问出实情、问出良策、问出实效的能力。
4、强化“课前预习”，夯实询问基础。要做好专题询问工作的“课前预习”和协调沟通。人大常委会在专题询问前要做足功课，加强调研，选准题目，找准症结，准确传达代表和群众集中反映的心声。同时，要加强组织协调，及时与政府部门沟通，确保最大程度上赢得政府的理解和支持。此外，还要借助外脑，发挥专家的作用。建立健全咨询“专家库”，在开展问前调研时邀请相关专家全程参与，确保调查到位、询问到位，以提高专题询问的质量和深度。
5、强化问后监督，确保询问实效。专题询问始于“问”，但绝不能止于“答”。专题询问的目的是提高常委会会议的审议质量，加强和改进人大监督，推动政府及相关部门改进工作。专题询问的效果不仅在于被询问者答复的情况，更在于答复以后的实际行动。要“问”、“责”并重，尝试构建专题询问绩效考评指标体系。及时对办理或整改情况进行满意度测评，通过满意度测评来确定该项工作的后续措施。如果对办理情况不满意，常委会可以再次听取和审议该方面的专项工作报告，必要时可启动特定问题调查、质询、罢免等更具刚性的监督手段，确保专题询问取得实效。
6、强化新闻宣传，扩大群众参与。人民群众的拥护和支持是人大工作的力量源泉。专题询问的公开度在很大程度上决定了专题询问的成效。要通过网络、媒体或邀请公民旁听等多种方式公开专题询问的全过程，尤其要将问询、答复和处理的情况及时向社会公开，接受群众监督，推动政府及其部门解决问题、改进工作。同时，要加强宣传引导，营造法治氛围，进一步增强公民的民主意识、权利意识，激发他们参与国家事务的热情，为专题询问奠定坚实的民意和社会基础。
总而言之，专题询问所蕴含的能量还远远没有释放出来，在具体实践中还有很大的上升空间。这就需要我们在今后的工作中不断探索创新，使其在未来的监督工作中发挥更大的实质性作用，给人大工作带来更多的激情与活力。
