关于双牌县产业扶贫情况的调研报告
产业扶贫专题调研小组
产业扶贫是指以市场为导向，以经济效益为中心，以产业发展为杠杆的扶贫开发过程。它是促进贫困地区发展，增加贫困农户收入，使贫困地区贫困群众脱贫致富的根本途径，是扶贫开发的战略重点和主要任务。根据县人大常委会和县政协的统一安排，我们就如何实施产业扶贫进行了调研，现将情况报告如下：
一、现状
在县委、县政府的正确领导下，按照“建基地、扶龙头、抓项目、创品牌、拓市场”的工作思路，以项目建设为抓手，大力发展楠竹、有机茶、雪莲果、虎爪姜、东魁杨梅、香芋等特色产业，经过多年的努力，我县产业扶贫工作取得了一定的成效。
（一）特色农业产业带格局已具雏形。除楠竹、用材林等传统的产业外，目前全县基本形成了四大特色优势产业带，即以阳明山、茶林、麻江的雪莲果、反季瓜果为主的高山优势产业带；以五里牌、平福头、泷泊、尚仁里、五里牌、平福头等乡镇的优质稻、水晶梨、奈李、枇杷、葡萄、香芋、莲藕为主的城郊果蔬优势产业带；以上梧江、五星岭、江村、理家坪的虎爪姜、金银花、脐橙、金桔为主的外销型产品优势产业带；以打鼓坪、永江、何家洞的猕猴桃、有机茶、迟熟西瓜、杨梅、中药材为主的原生态优势产业带。初步形成了“东有生姜、雪莲果，南有茶叶、中药材，西有西瓜、猕猴桃，北有果蔬、优质稻”的特色产业格局。
（二）产业规模不断壮大。全县各类农产品加工企业已达170多家，其中龙头企业16家，华茂生物制药、中农银杏、金蕊实业等龙头企业已成为我县带动我县农民增收的骨干企业。专业合作组织逐步发展。成立了绿康蔬菜、时胜药材、守保杨梅、金腾葡萄等专业合作组织，全县专业合作组织发展到70多个，省级示范合作社5个，连接基地3万余亩，带动两万余农户。基地面积逐步扩大。目前，全县果蔬、茶叶等高效特色经济作物种植面积达到了7万余亩，其中：有机茶、无公害虎爪姜、猕猴桃、避雨葡萄、雪莲果、杨梅、西瓜、莲藕、香芋、银杏、中药材等一批上规模的“万千百”标准化农产品生产基地20余个。
（三）产业品质不断提升。目前，双牌县的虎爪姜、茶叶、雪莲果、葡萄、莲藕、香菇等11个农产品获得了“三品一标”（无公害、有机、绿色产品和地理标志）农产品认证，产地认证面积3万余亩。其中，“塔山婆婆有机茶”获得省级天然生态优质有机茶品牌，“凯丰”活性炭荣获全省著名商标。
（四）林下经济来势看好。生态旅游加快发展；森林土鸡、肉牛、山羊等养殖业发展较快，养殖大户不断涌现，带动周边贫困农户发展的能力进一步增强。通过实施产业扶贫，使一大批贫困群众脱贫致富，这也为我们今后的产业扶贫工作打下了良好的基础，提供了可资借鉴的经验。
二、存在的困难和问题
我县新一轮扶贫开发工作任务十分艰巨，产业扶贫工作更是困难重重，任重而道远。通过对全县72个贫困村的调查，目前95%以上贫困村的集体经济收入仍然是空白，绝大部分贫困户仍然沿袭着传统的小农经济，过着自给自足的生活。具体讲，产业扶贫存在以下主要困难和问题。
（一）产业基础十分薄弱。一是缺乏具有带动能力的企业或合作经济组织。虽然目前双牌县已经建起了几家农产品加工企业，但因其自身经营困难，不能正常运转，因此带动能力十分有限。贫困村基本上没有小微企业，专业合作组织也很少。二是有产品无规模。一些质量好有市场的农产品，适合在当地发展，但因种种原因仍然没有形成规模。三是有人力没技术。据调查，全县72个贫困村的劳动力中，外出务工的占到了三分之二以上，家庭收入中，务工收入占到了一半以上。留在家里的人，绝大部分缺乏产业开发的技术。四是有产品而没有产业链。我县的特色农产品，大都只是初级产品，没有进行深加工，在产业链条上只有第一个链条，没有后续加工链条。蔬菜、水果都有季节性，能存放的时间很短，没有加工就存储不了。即使有加工企业，但规模都比较小，加工能力不强。从而导致了产品的附加值低，生产经营的组织化程度低，农户分散面对市场，风险也很大。五是品牌少，名牌更少，难以抢占市场。六是有资源没有市场信息。绝大多数贫困村地处偏远，交通不便市场信息闭塞，难以直接与市场对接，很难将资源优势转化为产业优势和经济优势。七是少数扶贫对象缺乏脱贫志气。少数贫困群众“人穷志也穷”，“等靠要”思想严重，本该自己应该做且能够做的事，却眼巴巴地等着政府救济，靠着社会资助。更有那些好逸恶劳、好吃懒做的人，领到扶贫款物后不是用来发展生产，而是用来消费或只顾吃喝，结果越扶越贫。
（二）产业扶贫欠精准。过去，扶富不扶贫的现象时有发生，习惯于用普惠政策代替特惠政策，即“大水漫灌”而非“滴灌”，实施结果往往导致专项扶贫资金注入了龙头企业、农民专业合作社、家庭农场和种养专业大户等扶贫经济组织，而更为需要扶持的贫困群众却在产业开发中被边缘化。结果是扶富不扶贫，即使产业发展起来了，但区域内收入两极分化却进一步拉大，贫困群众仍然贫穷。
（三）“输血型”扶持方式难以达到预期效果。过去，在产业扶贫方式上，主要是通过简单的“给钱给物”的“输血型”方式，其优点是直接瞄准了扶贫对象，扶贫资金打卡到户减少了中间环节。但弊端是千家万户分散生产难以形成产业规模，扶贫对象是否将扶贫款物用于发展生产也难以监管。曾经有的扶贫对象就将种牛、种羊卖掉换钱，用于消费。
（四）资金投入严重不足。一直以来，产业扶贫资金总量小，且使用方式上实行救济型扶持、“撒胡椒面”，效益不佳；金融扶贫也不大。目前，全县第一轮实施的40个重点扶贫村，每村每年产业发展资金只有10多万元，三年累计也只有三四十万元。因此，产业发展资金投入不足仍然是贫困村产业发展的瓶颈，亟待加以解决。
三、工作建议
为了有效推进全县产业扶贫工作，必须坚持以问题为导向，创新工作机制，解决瓶颈制约，推进工作开展。
（一）牢固树立实事求是观念，理清产业扶贫的总体思路。产业扶贫不完全等同于产业发展，必须以产业为基础，以扶贫为目的，要坚持把培育发展产业同扶贫开发有机地结合起来。不仅要把扶贫规划、城镇化规划、综合交通规划和特色产业发展规划统筹起来，加快推进贫困地区区域发展，而且要努力优化农户参与产业化扶贫机制，有效实现农户与产业的有机结合，以产业化带动农户脱贫致富。必须紧紧抓住“精准”、“产业”、“扶贫”等三个关键词，力求在产业扶贫中将贫困地区产业发展与精准扶贫相结合，将更好发挥政府作用与市场配置决定性作用相结合，将现代农业发展要求与扶贫对象自身特点相结合，因地制宜地制定差异性政策向扶贫对象倾斜，走“资金跟着穷人走，穷人跟着能人走，人人跟着产业项目走，产业项目跟着市场走”的产业扶贫新路子。
(二)坚持因地制宜的原则，帮助扶贫对象选准产业发展项目。产业项目选得准不准，是产业扶贫成效的关键之一。双牌县是典型的山区县、林业大县，山地面积广，山林资源丰富，这是发展产业的优势之所在。《湖南省农村扶贫开发实施纲要（2011-2020）》确定了茶叶、油茶、柑桔、高山蔬菜、楠竹、中药材、肉牛（羊）、生猪、奶业和旅游业等10大特色产业作为扶贫产业项目，市政府把竹木加工、中药材种植、茶叶作为双牌县的特色产业项目。我们在调查中了解到，虎爪姜、肉牛（羊）、森林土鸡、猕猴桃等产业群众也普遍认可。总之，在产业项目选择上，应坚持“三个尊重”，即尊重自然规律，尊重农民意愿，尊重市场规律，支持与鼓励各地结合自身的区位交通、资源禀赋、产业基础、人员素质等等因素，选择前景好、效益高的产业，宜农则农、宜工则工、宜商则商、宜游则游、宜种则种、宜养则养。在2020年前，对识别出来的贫困农户要普遍进行一轮产业帮扶，帮扶资金要达到每人1000-1500元，帮助每个贫困户发展起自己稳定的产业。
（三）培育农业龙头企业等经济组织，用政策引导其参与产业扶贫。引导企业参与扶贫开发是一种市场化的扶贫方式，并且成效更好。一是大力培育村级集体经济。全县72个贫困村，村村都要发展起集体经济，集体经济必须要有一定的规模，年收入达到5万元以上，以增强对农户的带动能力。二是立足当地产业优势，有目标地培育一批农产品加工、经销、贮藏农业龙头企业、小微企业以及农民专业合作社，并根据其各自特点，分别以“公司+基地+农户”、“公司+农户”、“公司+专业合作经济组织+农户”等组织结构形式，增强其对贫困户的组织带动力。三是对扶贫经济组织实施差异化扶持政策。依据农业龙头企业、农民专业合作社、家庭农场各自特点及扶贫作用和贡献的大小，在信贷发放、贷款贴息等方面，实施差异化的产业扶持政策，鼓励和引导农业龙头企业、农民专业合作社、家庭农场发挥扶贫功能，与贫困农户建立产业发展利益连接机制，形成利益共同体，实现共同发展。省政府决定组织实施 “百千万”工程，即通过市县审核推荐，认定200家扶贫农业龙头企业，5000个农民专业合作社，予以重点扶持，真正带动百万贫困农民脱贫致富。要积极对接，争取得到省政府的重点扶持。
（四）建立健全维权机制，注重防范风险，让贫困农户共享产业发展的成果。一是加强对村级集体经济的规范与监管。发展壮大村集体经济，走“村集体经济组织+农户”的路子，无疑是带动贫困农民脱贫的好办法，但是如果监管不到位，也会使贫困农民吃亏，少数人得利，因此，在大力扶持发展村级集体经济的同时，政府经管等有关部门也要加强指导、监督，规范管理，防止亏损由农户承担，盈利被少数人瓜分的现象发生。二是强化企业与农户之间的诚信。在整个产业扶贫过程中，司法部门应积极主动介入，提供法律服务，包括法律宣传普及、合同协议的公证以及经济纠纷的调处、审理与裁决等等，逐步完善企业和农户之间的利益联结关系，提升合同的法律效力与履行率。三是加强对扶贫产业的风险防范。在投资经营风险保险机制方面，要完善合作经营风险分担机制，通过保费补贴的形式为农户购买相应的风险保险；通过建立风险损失赔偿基金，应对突发性、不可预知或不可抵御的自然灾害与市场风险，并逐步把扶贫产业纳入商业保险，加强对扶贫产业风险的系统防范。
（五）创新资金投入机制，为扶贫产业发展提供资金支持。目前，全县产业扶贫的瓶颈就是资金投入不足，一方面产业扶贫资金总量小，另一方面资金使用分散，“撒糊椒面”，不仅使用效益低下，而且各个部门各自为政，导致产业项目重复建设，产生浪费。因此，必须破解资金短缺瓶颈。一是认真实施好金融扶贫。要落实好“一授两免一优惠一贴息”（即给每个农户授信额度1-5万元，免抵押、免担保，实行基准利率，由扶贫资金贴息1-3年）这一金融扶贫政策，为农户发展产业提供资金扶持。二是县财政设立扶贫贷款贴息基金。每年县财政安排一定数额的扶贫贷款贴息资金，列入财政预算，用于参与扶贫的龙头企业、专业合作经济组织、村级集体经济组织以及家庭农场的产业扶贫贷款贴息，以撬动信贷资金向扶贫产业投放，扩大财政资金的放大效应。三是整合财政涉农资金，增加产业扶贫资金投入总量。要想发展壮大扶贫产业，加大投入是关键。如果仅仅依靠现有的专项扶贫资金，只能是杯水车薪，因此，必须切实整合财政涉农资金，增加产业扶贫资金的投入。按照“渠道不乱、性质不变、统筹安排、集中使用、各负其责、多记其功“的原则，对相关部门的涉农资金大力进行整合，重点用于贫困地区的扶贫产业。四是坚决落实“两个70%”要求。即70%的扶贫资金用于产业扶贫，70%的产业扶贫资金用于扶持贫困户发展产业。同时，政府对产业扶持方式要从“输血型”、“救济型”向“造血型”转变，从事前的“给钱给物”提供生产资料向根据其产业发展结果给予一定标准的奖励（以奖代补）转变。
（六）要抓好相关配套措施的落实。要加强基层组织建设，配好配强村支两委班子，发挥其“领头雁”作用；加快农村信息化建设，畅通信息渠道，发展电商产业；加快水电路等基础设施建设，改善产业发展条件；健全农村土地流转机制，鼓励土地使用权依法有序流转；加大农民技术培训力度，开展实用技术服务。
