硬化预算超收收入安排使用刚性约束应成为惯性自觉
廖 廷
近二十年来，全国地方县级人大常委会根据我国预算法规定精神以及相应的地方性法规，结合本地实际出台了一批规范制度，并据以认真正确地安排和使用了预算外超收收入。但是，随着近年来经济社会形势的不断发展变化，县级人民政府在超预算收入的安排使用方面由于各种原因不同程度地出现了不够规范现象，甚至于个别地方出现失序。对此，作为地方权力监督机关，县级人大常委会必须认真剖析，严格依法履职，要督促政府将硬化预算超收收入安排使用的刚性约束变成惯性自觉。
制度的设计存在弹性空间，致使一些地方政府正当地通过了人大权力机关的审查监督。按照预算法及其一系列相应的行政法规、地方性法规，以及后来颁行的监督法之规定，政府的所有超预算收入均应纳入财政“笼子”，同步与同级人大常委会的预算监督实现“无缝对接”。但据了解，个别地方截止目前尚未正式制定监督办法，在实践中对政府的作为实质上持放任态度。而一些地方人大常委会虑及政府的施政目标、经济能力等诸多现实状况，在制订财政预算超收收入安排使用监督办法时往往会网开一面，比如说单个项目或单项支出需要当年新增支出在300万以下额度的，又如在遭受特大自然灾害或突发社会事件之类特殊情况下需要使用资金50万元以下的，等等，规定可不提前报请同级人大常委会审查批准。由此，极少数地方政府可以在授权的额度内自主支配超预算收入，无须报经人大常委会审查批准。
上级财政补助收入无定期的下沉，使得一些地方政府在不经意间绕过了人大权力机关的审查监督。多年来国家持续推行财政补助政策，部分省直接实行财政“直管县”机制，县级政府因此受到的上级财政补助点多面宽量大。一般来说，工商税收的返还比较确切，但一般性转移支付和项目转移支付的数量巨大且不确定，地方政府除了将其中先期下达的部分转移支付指标列入本级财政预算收入外，还有相当规模的资金由于处于不确定状态，进入不了预算的盘子。恰恰对于这些庞大资金，政府为了保证经济社会事业建设的需要，通常会在接到上级转移支付资金后根据需要即时作出支出安排。个别情形下，地方政府年中没有将上级政府追加或追减的各项专款和专项资金使用情况向本级人大常委会备案。同级人大权力机关鉴于难以及时掌握情况，事实上监督不能到位。
对本级财政预算收入增量任意动用作法的沿袭，使一些地方政府习惯性地忽视了人大权力机关的审查监督。依据现行法律规定，对于预算安排的农业、教育、科技、社会保障等民生预算资金的调减，必须经得本级人大常委会审查批准。现实的情况是，不少地方在科目支出上或多或少地存在随意调度行为，没有循程序向上级财政部门报批。对于超预算支出的农业、教育、科技、卫生、劳动就业与保障等资金需要使用超预算收入予以弥补平衡时，往往是“先斩后奏”，即先动用，然后才向本级人大常委会报告，没有经过人大常委会审查批准法定程序。
逾越批准的调整预算动用超收收入，是极个别地方政府无视同级人大权力机关审查监督的又一作法。预算调整是对年初预算收支的再平衡，为年初预算的补救措施。这种措施在年初预算执行到序时进度基本完结阶段时提出，一般在当年的十月确定。此举应该解读为，一些地方政府需要填补预算支出缺口或者新增支出项目已经有了定数，无需额外资金补充。问题在于，同级人大常委会即使批准了预算调整草案，事实上仍然满足不了政府对资金项目的膨胀需求。
虽然一些地方人大权力机关出台了预算超收收入审查监督办法，但在执行过程中却不很到位。为了因应不规范使用预算超收收入行为，历年来在预算法统率下各级有权机关相继颁布实施了系列规范，县级人大常委会也制定了审查监督办法，促使政府相关工作逐步迈入了法制轨道。尽管有基本法律规定，有上级财政部门政策要求，有县级人大常委会的监督指引，有大多数地方政府的严格奉行，还是有一些地方政府表现不适应，将同级权力机关的监督办法弃之不理。由此，出现县级人大常委会与同级政府之间相互磕碰的尴尬局面。
扭转长期以来存在的不规范安排使用财政预算超收收入状况，既是建立全面规范、公开透明预算制度的本质要求，又是回应人民群众关切的现实需要，县级人大常委会要切实履行法律赋予的职责，从法律意识、政策取向、制度完善、执行监督、责任追究等各层面着力，硬化预算刚性约束，促进政府把自觉遵守相应制度当成一种行为习惯。
牢固树立权力责任意识，切实尊重人民主体地位。县级人大常委会是宪法规定的民意代表机关，代表人民行使管理地方经济事业权力。因此，要把纳税人的声音和人民群众的意愿传导政府并影响政府，要求政府切实遵守法律基本规定和具体的预算超收收入审查监督办法，始终把为民理财作为建设法制政府的第一要务。
深化预算管理制度改革，积极推行透明预算政策。预算改革是今后一段时间的重点工作，是在预算法修改探索进程中的深度实践，县级人大常委会要因势利导，根据国家在改进年度预算控制方式上的重大政策调整取向，促使政府在实行全口径预算过程中注重预算超收收入的的规范管理，将超收收入原则上用于削减财政赤字、补充预算未预期的必须支出，全面推动预决算公开。
努力完善审查监督制度，充分彰显制度规范功能。预算制度改革政策已经公布，县级人大常委会要跟进呼之欲出的修订版预算法规定，冲破阻碍观念更新的藩篱，废除抵触基本法律的陈规陋习，吸纳符合时代要求的创新举措。在当前，特别要注意“两手抓”：一手抓突出清理、废止那些与预算改革精神和监督法规定相冲突的超收收入审查监督办法，一手抓制度的修改完善，对适用依据、原则、主体、范围及其重点、程序、罚责等各个方面作出全面科学的设计，完备审查监督制度的规范化约束。
大力加强执行监督工作，构建执行监督长效机制。对于财政预算超收收入的安排与支出，县级政府要在完善自身监督上高度自觉，建立一套相互配合、运转有序的内部制约机制。同级人大常委会要通过工作审议，通过执法检查，通过提出议案和建议、批评、意见，通过组织代表测评等多种渠道多种形式，对政府预算执行工作实行常态监督，促使政府依法办事。对于政府及其工作人员违反规定滥用职权、玩忽职守，严重不作为、乱作为，给人民群众的利益造成重大经济损失或者造成重大社会影响的，县级人大常委会要依法启动质询等刚性监督程序，严肃问责。
