做好人大工作的思考与建议
刘志强
2012年元月，按照组织决定并经法定程序，我从政府工作部门调任人大机关工作。两年多来，通过加倍学习，虚心请教，不断实践，依法认真履行代表、委员职责，积极服务地方经济社会发展。工作中，有作为、有收获、有忧虑、也有思考。近期喜悉省委今年将召开人大工作会议，研究部署新形势下全省人大工作，作为市人大代表和人大工作者，深感欣慰和期盼。本人按照省人大常委会最近印发的《关于开展全省人大工作专题调研的通知》的调研提纲，结合自身到人大机关的工作实践，就当前人大监督工作中存在且亟待解决的几个问题，谈谈个人初浅的感想和建议。
一、提高三个质量，确保“两会”效果。
地方各级人民代表大会及其常委会（通常称“例会”）、（以下称“两会”），是人大依法监督“一府两院”的重要形式，也是人大代表依法履职的重要平台。这些年来，自己曾分别以政府工作部门负责人和人大代表身份多次列席、参加人代会的讨论、审议，感觉到由于受主、客观因素的制约，“两会”不论在时间安排上，还是在讨论审议中，都存在一些值得思考的地方：一是程序重于效果。目前，市、县区、特别是乡镇“两会”会议时间安排较为紧凑，乡镇人代会一般半天或一天，市、县区常委会一般1—2天，会议议程交叉进行，多则十几项，少则五、六项，代表、委员讨论审议发言机会相对不足。受会议时间限制，讨论、审议发言既单一又简略。财政、计划等专项报告因偏重市、县本级情况而被忽略，讨论、审议主要集中在政府工作报告上，人大报告的讨论、审议也逐渐被淡化。有的时候讨论、审议会议变成了“重量”级代表的专题讲话或工作安排性发言。二是建议重于议案。各级人民代表大会期间，代表建言献策应为提出议案、建议和批评、意见四种形式，而现实中通常只注重议案、建议，很少有批评、意见，询问和质询则少之又少。每次人代会，议案虽然提得多，但99%的议案经大会主席团提请表决后转为了建议，每年市、县区人代会议闭幕期间议案只有1—2件。由于建议办结的效果远不如议案落实的结果好，一些代表感到自己的努力没有得到重视。加之现各级人大常委会缺乏规范性的人大代表提出议案、建议指导性做法，致使所提出的议案、建议质量不够高、重点不够突出、效果不够理想，大多数议案、建议内容均站在各自局部的利益和角度提出。三是肯定多于直谏。“报告”成绩多、问题少，甚至不谈。在列席、参加两会讨论、审议中，我还注意到，不论是“一府两院”报告，还是专项报告、政府部门工作报告，都存在这一现象，有的政府工作部门年度工作报告，成了“表功”报告。“发言”好话多，挑刺少，甚至附和。在讨论、审议中，由于一些代表深入调查不够，掌握实情不多，被审议的报告代表们阅审时间仓促，导致讨论、审议发言底气不足，“火药味”不浓。“交办”批发多，督办少，甚至应付。近年来各级人大常委会对代表议案、建议的相关落实虽然加大了督办力度，但人大转交政府、政府分送部门、部门安排下属单位或科室的“三级批发”形情并未有大的改变，存在代表这头热、部门那头冷的现象。如本人2013年9月在督办两件涉农建议办理的落实中发现，办理部门只是一个“请你县加大……工作力度，争取早日立项实施”的简单信函答复，代表门对此很不满意。类此情况不仅时有发生，且挫伤了代表们的自尊心和履职积极性。同时人大机关内部也存在工作机构（联工委）“总揽”与如何发挥专门委员会对口联系督办不协调的矛盾。对此，建议：
1、提高讨论、审议质量。在“两会”顶层设计上，应充分保证会议的时间，要突出日程安排的重点、要规范会议的内容、要确保代表人人能够发言，非大会议程不得上会，更不得变成领导讲话或工作安排。同时，对“一府两院”列席讨论、审议要作出相关规定：包括非特殊情况不得缺席或代会，列席人员只听或作答，尽量安排同级党委、人大、政府领导及政府工作部门主要负责人轮流参加各代表团的讨论、审议，面对面听取代表的建议、意见，心贴心了解代表的心声和想法，切实转变代表自谈、自提的局面。
2、提高议案、建议质量。人代会前，各级人大常委会要加强调研，注重引导、指导。人代会期间，大会议案组要开展走访，做好审核把关。人大会后，职能委室要准确分类，及时交办，落实责任。在交办、督办、检查上要进一步创新方式、制定操作规程，真正形成人大常委会统一交办、各级政府总体负责、联工委统筹协调、相关部门单位办理落实、专门委员会督办检查、年终总结考评的良性互动机制。
3、提高依法监督质量。首先要建立岗前培训制度，提高代表、委员履职基本素质；其次要创新届中继续教育方式，确保代表、委员履职与时俱进；再次要制定工作守则，严格代表、委员履职规范要求。
二、重视代表工作、创新联系方法
人大代表工作，是各级人大常委会一项极其重要的工作，但又是现阶段人大工作的一个较薄弱环节。目前，以下三个方面的问题务须高度正视。一是代表结合不尽合理。表现为三多三少，即“上层”代表多，基层代表少；官员代表多，“议员”代表少（一般市、县区人大机关人员当选为上一行政区域代表只有1—2人）；职务代表多，专业代表少（特别是各级人大机关驻委代表少）。现实中，一些官员、老板代表，选当代表时表现得积极争取，当选代表后履职却时常推委推辞。据了解，某一市代表、专门委员会委员，两年来除了出席每年一次的代表大会外，没有参加委员会会议和代表的相关活动，影响很不好。由于现人大专门委员会部分驻委代表缺乏相关专业知识，过去很小从事或涉及本委员会联系部门对口工作，任职后又没有系统地学习培训，因而，监督起来力不从心，在实施工作审议、视察调研、执法检查等工作时，把不住实质、抓不住重点、指不出问题、提不好建议，监督的效果不够理想。二是缺乏履职平台。当前，各级人大机关只有一个普通网站，全省之间还没有实现链接并网，乡镇人大工作室建设则刚刚起步，手机短息服务处于空白，各级人大反馈给人大代表们的资料信息仍然偏少。80%左右的代表，除一年一度的代表大会外，他们与人大机关这个“娘家”联系互动的机会实在不多。一些代表们感叹：“当省代表不如当市代表当市代表不如当县代表实用”。三是培训帮扶做得不实。就总体而言，各级人大对代表、委员的学习培训没有从制度上予以规范，对他们的工作、事业、家庭等缺乏经常性的帮扶、关心。走访的多，口头支持、表态的多，针对性少、帮扶解困的少。现人大上下开展的“双联”活动，也仅仅局限于所有代表的四分之一左右，有的也只是徒有虚名，没有实际性的鼓励扶持机制。为此，建议：
1、严格代表结构，杜绝变通。在人大代表推选产生中，要严格按照《代表法》和相关规定要求；在届中调整补选中，要坚持“缺一补一“，行业不能张冠李戴；在预留代表名额中，应向基层、专业人士倾斜。
2、搭建代表履职平台，发挥作用。进一步拓展人大“双联”工作范围，采取以奖代补形式扶持乡镇人大工作室建设，按县级行政区域建立人大代表工作室，适当提高人大代表履职活动经费，形成省、市、县区三级人大代表视察、调研、审议、检查等互动交流制度。
3、建立代表考评机制，激发动力。建立健全人大代表述职、提交议案建议质量、调研视察报告效果、代表履职档案、讨论、审议发言等全方位考评奖励体系，并将其作为连任代表推荐条件之一。
三、着力体制建设，提高队伍素质
当前，人大机关设置头重脚轻尤为突出，倒金字塔实难支撑，同级层人大机构、人员配置不尽相同，差别太大。本人到人大农业委工作后，对全省市州人大农业委人员配备情况 作了一些粗略的调查，调查中发现，市州级人大农业委，人员多的有8人，少的只有2人，3—4人的较为普遍。县区人大大部分是农业、财经、城环“三委合一”或“两委合一”，名称有的挂“农环财委”，有的挂“农环工委”，人员配备一般为2人，多的也只有3人。因机构设计不够规范，人员配备不够充实，市、县区人大专门委员会其工作专业性、队伍结构性（年龄、文化），机构规范性矛盾十分突出。目前，人大机关专门委员会与内设工作机构在人员配备上同样不够合理，承担常委会监督职能的专门委员会，不仅人员偏少，专业人员少，且年龄偏大，全省有近三分之一的农业委平均年龄到了50—55岁之间，据同行反映，我省某一市人大农业委在职人员有8人，其中退“二线”的、50以上的、50岁以下的各占三分之一，如此结构的专门委员会，要完成同级常委会的工作任务，要配合上级人大做好相关工作，要加强县区人大的联系指导，实为不堪重负。一些原为党委、政府工作部门的领导干部调任到人大机关工作后，通常认为由“一线”退到了“二线”，而实际上则由过去的指挥员变成了“战斗员”，成为了“大龄主办干事”。由于人大委室正、副主任一届任期五年的限制，与当前党政机关单位领导成员任期“不划线”形成了待遇上的不平等，一定程度制约影响了人大同级别领导干部主动工作和努力进取的积极性。为此，建议省委、省人大、省政府研究落实四个规范性文件：
1、出台“关于进一步加强人大工作的意见”。统一机构设置，完善监督职能，参照人大代表名额按行政区域人口数量比例确定的方式，调配人员编制，市州、县区人大常委会委室设置、原则上作出统一规定。
2、建立“关于人大常委会机关干部教育、培训、交流、任期制度”。从体制上关心、爱护人大干部的进步成长。
3、印发“人大机关同级别相关干部政治、经济待遇规定”。切实解决目前上下左右不一、今天明天常变、只参加会议、不参加测评等一些做法。
4、制定“人大代表、常委会委员考核奖励办法”。改变人大系统无工作考核、无项目、活动资助、无个人评先奖励机制现状。
