依法行权履职 加强预算监督
道县人大常委会 何文才
监督财政预算是宪法和法律赋予人大及其常委会的重要职权。顺着社会的不断发展，人民群众对财政预算的关注度越来越高，人大及其常委会依法行使职权，加强预算监督，既是顺应人民群众的期望，也是自身的职责所在，对于推进政府依法行政，建设廉洁、高效政府具有十分重要的意义。本人结合多年的人大工作经验，对进一步加强县级人大预算监督作些探讨。
一、当前县级人大财政预算监督存在的主要问题
多年来，各地人大为加强预算监督作了有益探索，如浙江省温岭市的参与式预算等。但目前相当一部分县级人大及其常委会对预算监督局限于程序监督，举举手，走过场，流于形式，离宪法和法律的规定及人民群众的期望还有一定的距离。其主要问题表现在以下几个方面：
1、代表素质有待提高。虽然由于社会的发展和人民群众的要求，代表的素质和参政议政意识有了较大提高，但目前不可否认的是，大多数代表，一方面，不了解预算案的编制特点、各科目之间的关系、内容结构以及一些重要概念的专业涵义，在履行审查监督职责时心有余而力不足；另一方面，思想上认为财政预算已经通过县委、县政府和县人大常委会的认真审核，不需要再过细审查，因此在审查批准财政预算时，代表提不出操作性强的具体建议，只是履行法定程序通过财政预算。
2、审查批准的时间仓促。县人民代表大会会议的时间有限，一般是3-5天，留给预算审查的时间只有半天左右，而且由于预算草案篇幅较大等原因，预算草案文本并不能保证代表人手一份。代表要在短时间内完成规模庞大、内容繁杂的预算案的审查，并提出针对性、可行性的建议，是不现实的。因此财政预算的审查报告通常在开幕时甚至开会前就已经草拟完毕。
3、预算初步审查的作用有限。预算法规定，政府在人民代表大会会议举行前一个月，将预算草案提交县人大常委会进行初步审查。但初审的主要内容是什么？初审的结果应当以什么形式，依照什么程序作如何处置？人大常委会的依法初审与研讨会或征求意见会有何区别？初审意见具有什么样的效力和约束力等等，都没有作出明确规定。因此，在实际工作中，经常出现人大常委会提出的意见仅限于个别问题起作用的现象。
4、县人大常委会审查乏力。由于县人民代表大会召开的时间较早，一般在元月份之前，有的甚至在9月份就召开了，此时财政预算编制尚在进行中，所以经常出现代表大会作出决议，委托县人大常委会审查批准财政预算的情况。但人大常委会对预算审查监督的力度不大。一是财政预算编制草案提交过迟。大都在4月份之后，有的甚至于在6月份才提交，待县人大常委会批准，财政部门批复到各预算单位时，财政预算年度已经过半。二是是大多数县人大常委会只是履行法定程序，批准通过。三是部分县人大常委会审查时，只要求增加财政预算的支出，这就反映出财政预算存在编制不科学，审查不严肃的问题。对于预算调整的审批，法律规定，未经批准，不得调整预算，但通常的情况是先调整，再补行法定手续提请人大常委会批准。对于决算的审批，也只是履行法定程序。对于预算执行情况的审议，大多是泛泛而谈。
5、缺乏真实全面的财政审计工作报告。由于以总结绩效为主的财政报告和必须揭露问题的审计报告都是经政府审定后提交人大的，审计的力度和深度受到限制，因此，难免出现财政和审计两个报告评价预算执行情况的基调一致，审计揭露的某些问题避重就轻，避而不谈的现象。
二、加强县级人大财政预算监督的建议
出现上述问题，既有政府及有关部门不重视预算，预算编制虚拟化，财政支出随意化，预算执行不透明的原因，也有预算法等法律的一些规定已不能适应新形势发展需要的原因。对此，笔者认为，县级人大及其常委会应当直面困难和问题，“不灰心、不抱怨”，“不越权、不失位”，紧密联系当前当地的实际情况，积极主动，充分利用宪法和法律规赋予的职权，做好份内工作，进一步加强预算监督，才能不辜负人民群众的期望。
1、提前介入财政预算监督。人大对财政预算的监督，位置要前移。常委会财工委和有关工作机构要主动提前介入预算编制、预算调整和决算，组织人大代表和有关人员开展专题调查，掌握真实情况，在草案形成之前，及时提出科学合理的意见和建议，并根据政府的财政专项报告形成初审意见，供代表大会和常委会会议审议参考，促使预算编制、调整科学、规范、高效，预算执行绩效果显著。尽量避免出现预算草案、预算调整方案先由县政府常务会议、县委常委会讨论研究，县人大常委会再提出修改意见的情况。
2、严格预算审批的时间要求。预算草案的审查必须要有充分的时间，才能确保预算批准的严肃性和科学性。但目前预算法对预算草案提请人大审查批准的时间并没有作出具体规定，而预算年度是从公历的
3、实施财政在线监督。财政在线监督，得到中央、省、市的支持，推行成本不高，实施难度不大。目前，部分县人大常委会以国库集中支付系统为基础，常委会财工委电脑与财政国库集中支付电脑实行联网对接，凡纳入国库集中支付的资金，人大可以实时查询财政预算资金使用情况。实践证明，这是人大加强财政监督工作的有力手段。但财政在线监督，一方面需要加强国库集中支付系统建设，建立一个能够处理各种数据的分析平台，对资金的支出进度、支出方向和支出比例、支出效益等进行分析和评价；另一方面，需要建立健全工作规程，确定政治素质高、业务能力强的人负责，确保监督工作到位和网络安全运行，此外，还要实现财政预算的“横向到底、纵向到边”和政府基金等各项资金的国库集中支付，才能真正实现人大对预算资金的实时、全面监督。
4、实行预算监督的整体联动。一是县人大常委会要加强人大代表和常委会组成人员培训，提高人大代表和常委会组成人员预算监督的水平。二是县人大常委会每年选出几项财政重大专项资金，采取多种方式加强监督。三是县人大常委会要充分发挥审计部门的作用。人大常委会听取和审议审计工作报告，既是监督政府预算的执行情况，也是增强审计工作的权威性。常委会要支持审计部门依法审计，常委会有关工作机构要主动介入审计，并适时邀请有关熟悉业务的人大代表参与审计，随时掌握真实情况，对审计出的带倾向性的问题，跟踪监督支持政府及有关部门依法处理。从而实现预算监督从程序性审查监督向实质性审查监督的转变。
5、促进预算公开。财政预算公开是政府信息公开的重要内容和公共财政的本质要求，对于保障公民的知情权、参与权和监督权，对于实现人大监督与社会监督的互动，增强人大监督实效具有重大意义。但目前公众关注的重点在中央和省级，县级政府面临的压力和动力不足，县级财政预算公开基本未实施。县人大常委会可以根据监督法第七条的规定，率先把财政预算、预算调整、决算的审查批准情况，对预算执行情况和审计工作报告的审议意见，以及政府对审议意见研究处理情况在人大网站上详细公开，推动政府不断增强预算透明度，打造“阳光”财政。
