地方人大决定权行使的困局与破解
发布时间：2016-05-17 15:20:05 作者： 编辑：redcloud 阅读更多

地方人大决定权行使的困局与破解

永州市人大常委会研究室  朱振华

讨论决定本行政区内的重大事项，是宪法和法律赋予县级以上地方各级人大及其常委会的一项重要职权。人大决定权是“人民当家作主”宪法原则的具体体现，但由于种种原因，地方国家权力机关的决策权被压挤在狭窄的“胡同”。 地方人大如何更加有效地行使重大事项决定权，是当前亟待探讨和解决的一个重要课题。

一、问题与瓶颈

永州市人大常委会积极探索行使重大事项决定权的有效形式，2005年出台了关于讨论决定重大事项的规定，行使决定权工作取得了一定的成效。下面是2008年至2012年永州市第三届人大常委会就重大事项作出决议、决定情况的调查统计。

2008—2012年决议、决定议题来源统计表（表一）

2008—2012年决议、决定相关内容统计表（表二）

从两表数据分析和调查情况看， 2008年以来，永州市人大常委会就经济社会发展、甚至重大项目融资等工作作出了25个决议、决定，但与十八大的精神，与宪法和法律的规定，与构建社会主义和谐社会的要求，这项工作还存在一定差距，有待改进，主要表现为 “三多三少”：被动决定的多，主动行权的少；决定内容抽象空洞的多，具有明确指向、可操作性的少；作出决定的多，监督落实的少。实践表明，地方人大行使决定权存在下面几个方面的突出问题：

1、机械盲从。对本行政区域的情况、拟决定的事项缺乏全面深刻了解，从而导致行使决定权陷入一种消极的、被动的盲从状态。如政府项目贷款需要永州人大所作的7个决定，主要依据人民银行的规定，地方政府举借贷款建设重大工程项目或工业园区或市政基础设施等，需要地方人大决定并有正式文件，方可办理相关手续。虽然这种作法从西方议会的实际运作情况看，有其合理性和可行性。同时，也符合国家的一切权力属于人民的宪法原则，符合法律有关地方人大对财政预决算进行审查监督的相关职权规定的精神实质。但由于是一项新工作，法律法规还没有具体明确的规定，地方政府提请人大审议的重大项目及其举债的议案，年初一般没有计划，往往取决于项目建设之需，召开人大常委会会议时，政府作一个简要说明，然后象征性地审议一下，就作出决定，出具文件供政府贷款之需。这类机械地“被决定”，本末倒置，舍对重大项目建设是否可行之本，逐项目举借贷款之未。既使是决定项目举债事项，也缺乏对举债的可行性、必要性，以及贷款规模、还款计划等做深入的审查，这种临时抱佛脚式的决定，不利于防止贷款的盲目性，防范不良贷款和金融风险，不利于人大督促政府统筹地方科学发展，平衡发展，不利于统筹地方财力，确保财政收支平衡，不利于切实推进阳光政府、民主政府的建设。

2、闲置虚化。宪法规定，县级以上地方各级人民代表会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面的重大事项。这表明县级以上人大及其常委会行使决定权涉及的空间范围是整个行政区域，涉及的对象是各方面重大事项，按权力运行规则，只要在同宪法、法律、行政法规不相抵触的前提下,根据本行政区域内的具体情况和实际需要，地方国家权力机关就可以独立自主地决定本行政区域内其他方面的重大事项。但在实际工中，决定权的行使常限于人代会报告、常委会关于召开人代会的事项和计划、财政预算变更等，永州市三届人大常委会25个决定，这类决定就占了10个，还有1个是法律规定对人大代表实行强制措施方面的。避开这些程序性决定事项，地方人大的决定权常处于休眠状态，很少就本行政区域的重大事项、经济建设中的深层次问题、群众普遍反映的热点问题、执行法律法规的疑难问题作出一些实质性决定。而事实上，需决定的重大事项是存在的，而且也是比较多的。如主导产业规划及调整、重大建设项目、经济社会可持续发展、城市建设、园区发展等方面，都有待于地方权力机关的决定决议去规范和调整各类关系。

3、程序简单疏漏。决定权的行使是地方国家权力机关决策机构极为复杂的运转过程，具有较强的法律性、程序性。而在实际操作中却相对简化，从决议、决定的提出、草拟、调研、讨论、审议以及表决和最后结果的公布等，都没有形成严格、规范的操作程序。如，在调研论证阶段，没有公示，没有邀请专家学者参与讨论，没有召开听证会、咨询会等；在讨论审议阶段，对一些争议较大的重大事项，没有引入辩论机制，有时甚至审议表决同步进行，会前输入议案，会中生成决定。就是公布、督促实施等程序也常被忽视，这更淡化了决定、决议的实际效应。

二、症结及原因

1、领导体制影响。不少地方党委由于受“一元化”领导体制的影响，没有从加强和完善党的执政能力角度看待人大及其常委会决定权，混淆地方党委和地方国家权力机关的界限，忽视党委决定和人大决定的区别，不能从法律法规角度正确对待人大及其常委会决定权问题，视法律法规为一纸空文，可有可无，甚至狭隘的把党的领导当成了直接指挥，把本应经过法定程序上升为国家意志主张，直接地变成“国家意志”，替代地方人大及其常委会应该行使的法定职权。而政府在实际工作中，出于便利、效率心理，认为人大及其常委会决定是走形式，多此一举，浪费时间，将一些应由人大及其常委会决定的重大事项纳入行政决策圈，部分地替代了人大及其常委会的决定权。

2、缺乏法律理论支撑。宪法规定，“县级以上地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项”。具体内容有：讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族工作的重大事项等，这些规定只能表述到涉及决定重大事项的领域。组织法根据宪法要求又进一步规定了县级以上地方各级人民代表大会常务委员会行使十四项职权，其中第一项和第四项仍较为原则，关键是第四项：“讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项”。这一项是宪法和其他法律对人大常委会决定权的集中表述。何谓重大事项，在党委、人大、政府之间以及班子内成员之间有不同的理解和界定，仍然比较原则，这给地方国家权力机关带来了困惑，标准难把握，操作无参照。运用理论研究成果指导地方人大及其常委会行使决定权相对显得十分必要。而事实上对决定权行使的理论研究又显得冷清，迄今为止，从总体上、法理上对地方人大及其常委会如何行使决定权也没有作出有权威性的回答和说明。从而使过分依赖于法律规范、理论指导的地方人大及其常委处于困惑之中。

3、履权意识淡薄。地方人大及其常委会行使决定权不到位，严格地讲，人大自身的问题是其中的一个主要原因。人大及其常委会受命于民，受权于法。而在一些同志的心目中，没认识到不履行宪法和法律赋予的职权就是对法律的玷污，是对人民的背叛，缺乏一种为人民群众管理国家事务的责任感、使命感，在实际工作中，“怕”字当头，对某重大事项行使决定，怕得不到党委的真诚支持，怕造成“捞权”、“越位”之嫌，缺乏积极主动精神，缺乏创新开拓意识，墨守成规，消极被动,使得一些本来稍作努力就能迎刃而解的问题长期得不到解决，致使行使决定权这项职权在地方人大实践层面的探索步履维艰，徘徊不前。

4、舆论导向偏颇。决定权是法定的重要权力之一，同时它贯穿于监督权、任免权之中。目前，对人民代表大会制度的宣传力度不够，而在有限的宣传界面中，对监督权宣传较多，对决定权宣传较少。在一些领导讲话、文件资料中，口径也大同小异，甚至在一些权威性的报告中，讲立法权、临督权连篇累牍，对决定权则惜墨如金，有的只字未提。这种舆论导向将人们认识引入了误区：社会各界有的则认为人大没有决定权，人大内部有的认为决定权不在重要职权之列。

 三、路径与建议

1、大胆突破传统思维定势。首先必须从思维方式上解决问题，而至关重要的应要领导层大胆突破在行使决定权上的畸型思维定式，更新观念，剔除陋习。一要扭转“监督重要决策次要”的思维定势。人大及其常委会各项职权是一个有机整体，过分强化某项职权，偏废另外的职权都不可能达到理想效果。没有对于重大事项的决定，监督就没有主攻目标。二要扭转“越权违法失职无妨’的思维定势。由于对重大事项界定缺乏研究，在行使决定权上,瞻前顾后，谨小慎微，唯恐越权违法，宁愿放弃职权也不敢越雷池半步。这种心态极大地窒息了行使决定权的主动性，也是引发地方人大及其常委会决定权被党委、政府替代的一个重要原因。三要扭转“重大事项无法界定”的思维定势。任何一部法律法规由于受其覆盖普遍性要求的制约和相对稳定性要求的制约，不可能过于细化，它的某些规定只能是原则的、富有弹性的。因此，我们应大胆地将有关本行政区域内的根本的、长远的、重大的问题纳入决策圈，不应拘泥于重大事项的绝对额度和标准。在认识上树立紧迫感，依法践行、加快探索人大重大事项决定权的行使。

2、决定质量数量齐头并进。要针对地方人大及其常委会决定数量少质量低，领域远没有涵盖社会生活中急需涵盖的领域的现状，积极行使决定权，大胆决策，加快实行数量扩张的外延式发展，高度注重质量深化的内函式发展，力求数量速度和质量效益同步发展，并轨前进。数量的扩张额度就是说该地方人大及其常委会作决定的就大胆作决定，不留空白。要充分发挥主动性，积极稳妥地开展工作。强化超前意识，对该作决定的重大事项，人大要积极提出议案，并要积极监督“一府两院”提出议案，还要积极通过自己的工作影响党委改善领导方式，使党的主张经过法定程序上升为国家意志，以减少党委替代权力机关行使决定权的现象。在质量深化上要做到三点：一是保证时间充足，既要保证代表委员们对拟作决定事项调查了解的时间，又要保证会中审议时间；二是切实广泛论证，要多渠道、多层次地征询意见，并由人大常委会对口机构进行专题调查，出具预审报告，论证决定、决议草案的合法性、科学性、可行性、针对性；三是充分发扬民主，审议决定、决议草案时让代表、委员充分发表意见，各抒已见，按照民主集中的原则，在取得意见基本一致的基础上进行表决。

3、制作决定重大事项计划。地方人大及其常委会决定权的行使是一个复杂的过程，制订决定重大事项的计划，以保证力量、时间，克服作决定决议现存的那种随意性、盲目性显得极为必要。就现状看制作年度计划比较合适。制作计划应注重三条主要信息渠道：一是每年的人代会的各项报告和人代会通过的五年计划，二是人代会期间代表提出的议案和建议批评意见；三是人大组织的执法检查、调查、视察，发现了解的情况问题。对得来的信息要进行定性、定量相结合的分析研究，科学预测，精密筛选，确定拟作决定的重大事项；按照轻重缓急，统筹兼顾的原则，拟订出计划。在计划中，不仅要明确拟作决定的具体事项和时间，还要明确提议案机关、起草部门、预审部门。计划形成后，要及时对外公布，特别是注重向代表、委员及相关机关的部门通报。当然，在实际工作中，对本行政区域内临时性的重大问题和重大事项，只要有必要就要根据实际情况，及时作出决定决议。

4、严格规范决策程序。要想提高决定决议质量，并保证决定权完全依法行使，必须对决定权的行使进行规范。在地方人大及其常委会实践不多，经验较少的情况下，应当借鉴上级人大及其常委会的经验，结合本地的实际，认真研究，制订出讨论决定本行政区域内重大事项的规定，就重大事项的范围界定、原则确立，决定权的行使方式、实现途径和运作程序进行规范。

5、监督保证实效。行使重大事项决定权工作的质量高不高，关键看决议、决定的执行和办理好不好。为确保“决而有行，行必有果”，人大常委会要把行使决定权和监督权结合起来，建立一个有检查、有反馈、有处置等相协调的督促机制，综合运用各种监督手段，切实保障人大作出的决议、决定得以落实。一是要及时做好决议、决定的交办工作，建立落实情况汇报制度，督促“一府两院”按规定的时限向人大常委会报告执行或办理情况。二是要组织检查和视察，及时了解掌握实施情况，总结经验，发现问题，纠正错误；遇到困难，给予支持，从而保证人大决议、决定的贯彻执行。三是落实责任追究制度，不按规定向人大常委会报告重大事项，对人大常委会的决议、决定执行不力或拒不执行的，可以运用质询、特定问题调查、罢免等刚性手段，切实保障权力机关决定的贯彻实施。

地方人大及其常委会充分有效行使决定权，事关加快推进民主政治建设，事关提高党的执政能力，在当前地方党委职能和国家机关职能混淆，并没有得以理想改观的状况下，做好这项工作不仅必须作出不懈的努力，付出艰苦的代价，有时甚至还可能要承担一定的风险。因此，必须进一步加快政治体制改革的步伐，进一步坚持和改善地方党委对地方国家权力机关的领导，以尽快促进地方国家权力机关的职权能作用得以最大限度的发挥。