关于地方人大工作创新的几个问题
永州市人大常委会研究室 邓海波
人大工作以宪法和法律为根本依据，政治性、法律性、程序性很强。人大工作的这些特性，也反映了其内在规定性。在宪法和法律已设定国家权力运行框架的前提下，地方人大工作创新的空间无疑是有限的。从地方人大工作的长期实践看，虽然不乏丰富生动的创新，有的甚至极具张力，但是，大多创新之举仅涉及技术层面或者技巧方法。下面，笔者结合工作实际，试从机制角度谈谈地方人大工作创新的几个问题。不妥之处，敬请指正。
一、关于思想环境问题
从改革开放30多年的实践看，每一次思想的解放和观念的创新，都推动了生产力的巨大发展。同理，作为政治建设范畴的人大工作，要想获得创新发展，首要的问题就要解放思想。思想问题不解决，就形成不了共识和舆论，创新就无从谈起。由于多年来受计划经济体制和唯GDP论的影响，当前在对人大工作的认识上，有三个层面不同程度地存在问题。第一个层面是地方党委领导层。少数党委领导同志的思维停留在定势和旧模式上，体现为“三个不适应”：一是不适应大力推进民主政治建设的新形势。思想上还是经济建设“一枝独大”，政治文明建设未提到应有高度。二是不适应群众渐趋高企的权利诉求。对群众要求维护合法权益、强化权力监督与制约、保障社会公平正义的呼声，重视落实不够。三是不适应日益增加的人大工作任务需要。不自觉把人大当作“二线”，当作安置干部和人员的机关。第二个层面是地方政府领导层。少数政府领导和部门负责人未摆正与人大的位置，特别对人大的监督有误解，存在“三不现象”：一是对人大的尊重，是在位需要、不在位不需要；二是对人大的尊重，是感情需要、理性不需要；三是对人大的尊重，是表面需要、内心不需要。第三个层面是人大工作者。部分人大工作者片面理解人大工作，表现为“三个没有”：一是认为人大工作有名誉无位子，没有盼头；二是认为人大工作有虚职无实权，没有劲头；三是认为人大工作有职责无指标，没有搞头。上述种种认识上的偏差乃至谬误，都极大地阻碍了地方人大工作的创新发展。只有各级领导层从思想上高度重视，真正把人大工作作为一线工作来部署，把人大机关作为一线机关来充实，把人大干部作为一线队伍来建设，才能迎来人大工作的持久春天。
二、关于外部条件问题
地方人大工作要创新发展，在解决思想问题之后，优化外部条件是必然的要求。当前，在地方人大工作的外部条件上，尚有两个重大关系未完全理顺。第一，党委与人大的关系尚未完全理顺。具体表现在三个方面：一是党委决策权与人大依法决定权的关系。实践中，人大主动作出决定的重大经济社会发展问题少之又少，往往被动提出，或步党委、政府后尘。二是党管干部与人大依法选举任免的关系。在干部的任用上，基本是党委研究以后，人大这边过一下套，应该走的程序或者不到位，或者简化，仅余形式而已。在干部的免职上，往往是党委研究之后，就给予组织或纪律处分。由人大选举或任命的干部，本来可以由人大予以罢免或作出监督处理（如提出撤职案），却被撇在一边，人大的威信也打了折扣。三是党内监督与人大依法监督的关系。在对干部的任后监督上，强调人大监督只能对事不对人，割裂了“人与事”的辩证关系，降低了监督效果。又如在司法监督上，强调人大监督只能对类案不对个案，割裂了“类案与个案”的辩证关系，人大的司法监督往往无处着力。第二，政府与人大的关系尚未完全理顺。宪法和地方组织法本来对这层关系理得很清楚，但在实际运行过程中，由于党政职能不仅没有分开，且有融合之势，许多经济社会工作是党委决定、政府办理，或者党委、政府联合作出决定，或者党委行文、政府具体操办。这样势必造成政府与人大的关系紊乱，不利于地方人大工作尤其是监督工作的开展。几年前，我市某部门曾以党委办名义出台了一个设定捐款数额的助残文件，人大常委会依法对该文件予以审查，认定其增加公民义务，要予以撤销。但因其系党办文件，最后通过其他渠道，使其终止执行。笔者认为，优化人大工作外部条件，核心是加强和改进党对人大工作的领导，关键是理顺党委、政府与人大的关系。在加强和改进党对人大工作的领导上，当务之急要完善领导机制，要根据宪法原则和权力运行规律，让地方各级人大常委会主任进入同级党委领导班子，且在同级党委中应兼任副书记，这样既可以体现人大的权威性，又可增强监督的实效性。在理顺党委、政府与人大的关系上，地方党委要从人大与政府决定与执行、监督与被监督的法律关系出发，从人大在整个民主法治建设中所处的地位出发，大力支持人大及其常委会开展工作，依法行使职权。
三、关于组织机构问题
地方人大常委会设立以来，内部机构设置曾作过调整，基本上与人大工作任务相适应。但随着民主法治建设的稳步推进，地方人大的工作任务愈加繁重，地方人大的机构设置和人员编制与其担负的职责、任务相比，当前已不很适应。一是机构设置不顺。各地人大及其常委会的机构设置不统一，即使在同一省份，由于各地重视和争取的程度不一样，一些市州、县区设有的人大专门委员会和常委会工作机构，另一些市州、县区则没有。机构不健全，一些人大工作就无法开展，无异削弱了人大职能。比如，全省已有13个市州人大设立了预算工委，但设立的时间不一，我市至今还没设立，肯定对预算审查监督工作造成影响。二是人员编制偏少。囿于历史原因，一些市、县人大机关编制偏少，制约了人大工作开展。以我市人大机关为例，9个委室除办公室外，其他每个委室只有主任委员（主任）一名、副主任委员（副主任）一名、科长一至二名，力量捉襟见肘，有的监督事项甚至连人员都无法安排。三是议事很不方便。常委会组成人员当中，专职委员的比例偏低，不利于议事。我市人大各专委会中，由于没有专职委员，驻会的组成人员一般只有两人，也不便于议事。
党的十八大报告提出了健全国家权力机关组织制度等重要论述，有的论述直击弊端，高屋建瓴。笔者认为，在地方人大的机构建设上要多管齐下。第一，要上下统一规范。要树立全局一盘棋的思想，上一级人大常委会要向同级党委主动报告、加强沟通，提出本行政区域内人大机构设置的意见，从上至下确保一竿子插到底，改变目前“机构靠争、人员靠喊”的状况，推进各级人大特别是基层人大的机构建设。第二，要增设新机构。随着人大工作的发展，需要人大抓落实的事项增多。在人大机构的设置上，要从实际出发，网开一面。当务之急，一要设立代表联络机构，完善代表联系群众制度，夯实人大工作根基；二要设立督查督办机构，整合力量，抓好人大监督事项落实。第三，要增加人员编制。总体看，地方人大机关人员偏少。要解决此问题，可以根据本行政区域的人口数，按一定比例配备人大干部，逐年分批到位，确保有足够的力量从事人大工作。
四、关于人才队伍问题
工作是要靠人做的，因此搞好人大工作，首先要有一支素质较高的人才队伍。当前地方人大工作中，人大干部不仅总量偏少，而且结构欠优，普遍存在干部专业知识缺乏的问题。搞财政预算审查监督，缺少预算和审计方面的人才；搞司法监督，缺少法律方面的人才；搞城建规划监督，缺少建设和规划方面的人才，等等。人才缺乏，致使人大监督不细、不深、不透，已成为人大工作“切肤之痛”。笔者认为，除了现有挖潜和借助外力之外，为从长远解决这个问题，须在人才队伍建设的长效机制上下功夫。一是要优化人大代表队伍结构。人大代表是国家权力机关组成人员，汇集了来自不同行业、不同领域的优秀人才，是人大工作可资利用的优质资源。在代表队伍的建设上，我们要放宽视野，树立大人才观，把代表作为人大的人才储备库来建设，向代表借“智”借“力”。这样，既发挥了代表履职的积极性，又解决了人才缺乏的问题，还注入了人大工作的活力。要建设好代表队伍，这就要求我们严格把好代表素质关，要真正把那些素质好、群众公认、有参政议政能力的公民选入代表队伍。二是要优化常委会、专委会组成人员知识和年龄结构。在安排常委会组成人员人选时，注重从知识结构出发，打造各具专长、优势互补的知识群体，把组成人员建成人大工作的智囊团和知识库。同时，尽量形成梯次年龄结构，形成稳定的人才储备。此外，要加强人大各专委会的建设，聚集一批知识优、专业强、议事好的组成人员，为常委会决策发挥参谋助手作用。三是要优化人大干部队伍结构。要坚持选优配强，通过考录和选调，把一批素质好、专业好、能力强的优秀年轻干部充实人大机关，进一步增强人大干部队伍综合素质。同时，在调配使用干部上，要加大人大干部的交流力度，该提拔的提拔、该重用的重用，条件成熟的要交流到党委、政府部门以及市州、县区锻炼，把人大机关建成能进能出的人才培养基地，真正形成一池活水。
