完善基层人大代表选举程序的思考
周新华
人民代表大会制度是我国的根本政治制度，国家的一切权力属于人民。人大代表受人民的委托，代表人民行使管理国家和社会公共事务的权利。因此，选举产生人大代表，是一件十分严肃认真的政治活动。今年正值新的选举法颁布实施以来县乡人大代表换届选举的第一次。从实践看，新的选举法体现了民族、地区、城乡平等，推进了民主政治建设。但基层普遍感到选举程序还需要进一步规范，某些细节需要进一步细化，据此，笔者提出一些不成熟的建议，以求教于方家。
一、选举理念要更具民主性
民主是文明社会的基本价值，是现代政治之本。选举作为现代政治的基本内容，必然具有强烈的民主性特征。就选举程序来看，必须要有：
1、选举范围的普遍性。这意味着，只要拥有宪法规定的权利和义务的每一个公民，都拥有选举和被选举的权利。我国宪法和选举法对此做了非常明确的规定，任何组织和个人都不能剥夺合法公民的选举权和被选举权。可以说，我国公民选举权的普遍性程度，是任何资本主义国家的普选制所不能比的。而且，按照宪法第34条和《选举法》的有关规定，我国选举权与被选举权是合为一体的，选举人的条件与被选举人的条件完全相同。也就是说，只要你是有选举权的公民，就同样具有了被选举权。在具体操作中，我们也许对选民的选举权未作任何限制，只要不漏登、错登选民，基本可以做到选民普遍参选。但可惜的是，对于被选举人，比如代表候选人提出各种或客观或主观方面的条件限制，并美其名曰“把好代表入口关”，这从法律上讲未必行得通，而从实践上看似乎也不太容易把握。比如，所提条件，客观方面有：是否有违法犯罪行为，是否违反计划生育政策，是否正在被拘留或劳动教养，等等，这些规定确实很有道理的，公民也容易理解，但法律并无此要求；主观方面，一些地方把选举人大代表与选举县、乡(镇)领导干部联系起来，提出一些代表候选人的品行条件如政治坚定、能力突出、作风过硬、群众信任等等。这些要求无疑过于主观和笼统，无法客观评判和把握，全凭上级或主管部门的主观认定，人为地把法律规定有资格当选代表的公民排除在候选人提名之外。如此一来，就让选举的普遍性大打折扣。那么，到底需要不需要设定条件？从国际看，各国对于选举人的条件要求都较低，但对被选举人都有一些特殊条件的要求。我国各级人大代表代表人民行使立法权、任免权、监督权、决定权，理应要求具备较高的素质、能力和水平，进行必要的限制，也是非常必要的。但现行法律没有规定，各地人大在实践中人为地、各自提出不同的条件，显然违法之嫌。所以，必须对现行法律做出修改，规定几条全国通用的、对代表候选人的客观性限制条件，而不是无法把握的主观性条件。这样，所谓“把好代表入口关”才能师出有名，选举的普遍性也才能充分体现。
2、选举参与的平等性。平等，就是说，只要是一个完整的政治人格，不论性别、种族、籍贯、所受教育程度、宗教信仰等不同，都可以参加选举，投出自己神圣的选票。选举权平等包含两层含义：一是投票权相等，一人一票;二是每一票的价值相等，一票一值。一人一票是基础，一票一值是一人一票的发展，是更深层次的平等。解放后，我国在实现一人一票方面，是全面的、彻底的。2010年新修改的选举法，也解决了几十年来一票一值方面的问题，确保了城乡按相同人口比例选举人大代表的平等。平等性原则，必须予以坚持并不断完善。
3、选举过程的秘密性。在选举时，选民按照自己的意愿填写选票，选票不需要向任何人公开，不在选票上署名，并亲自将选票投入票箱投票。这是为了保障选民的选举权利不受到侵犯，让选民毫无顾忌地行使自己的民主权利，真实地表达自己的意愿，更好地发扬民主。选举的民主性，是依靠选举的秘密性作为保障的。没有秘密，就无法体现民主。但现在有三个方面的问题值得研究。一个是秘密投票难。很多地方选举的时候，在集中投票的选举点，组织者没有设立秘密投票站；或者设置过于简单，难以保护选民隐私；或者选民觉得选谁都无所谓，“听旨”办事，故意不保密。那种大会场集中填写选票，主席台轮流投票的方式，无论怎么看，也是名义上的民主。我们必须认真遵守选举法规定的秘密投票原则，认真对待，扎实搞好秘密投票站（间），而万万不能流于形式。一个是流动票箱乱。有的工作人员带着流动票箱到选民家里当面投票，选民有所顾虑，往往让工作人员代为填票，这也让个别工作人员篡改选票或者隐瞒票数提供了可乘之机，因此必须取消流动票箱。一个是委托投票多。委托投票严重违反我国《选举法》秘密投票原则，应进行严格限制和进一步规范。除非是文盲、有严重残疾，长期卧床的病人不能写选票又愿意参选的，可以按照《选举法》规定的委托投票程序进行委托投票。在外打工、就学、经商人员如不能在当地参加选举，确实需要在原籍投票的，可以书面投票，将信件邮寄到选举委员会。
二、选举制度要更具科学性
基层人大选举中存在的一些缺陷和问题，都需要相关制度与法律的进一步修改、补充和完善，而现在恰恰是改变“制度的缺位”的时候。
1、完善法律制度。毋庸讳言，目前基层人大选举违法现象呈现出日益严重的趋势，选举纠纷也层出不穷。但有关法律对此却语焉不详，也没有多少操作性。因此，应当首先进一步加强相关法律、制度的完善，并建立选举诉讼制度。选举诉讼大致可分成两类：一是关于选举过程中是否发生过错、违法舞弊行为的诉讼。如在选民登记中关于选民资格的异议，关于选举方面的违法行为，关于选区划分的分歧等等；二是关于选举结果是否有效的诉讼，如决定当选的方法违法，选票的计算违法，关于当选人资格的认定违法等。我国没有宪法法院和宪法委员会等专门监督机关，地方碰见此类问题，往往以请示的形式上报省人大乃至全国人大。全国人大给以批复的文件，而不是法律的规定，权威性肯定降低。而且由于文来文往，耗时甚久，往往批复没有收到，事情已经闹大了或者自然消失了。近年，也有一些地方法院受理选举诉讼案件，但同类案件判法各不相同，法官引用同一条法律，但各人理解不同，判决如同儿戏。因此，当前要尽快建立一套完整严密的诉讼制度，并责成地方法院受理有关案件，以保证严格执法，有力地监督选举。
2、引入竞争机制。近年来，广大人民群众的民主意识、法律意识大大提高，社会各界对人民代表的选举程序的公平性、公开性和竞争性要求越来越强烈，有的地方甚至出现了高价购买选票的问题。但选举过后很多选民往往大失所望。主要原因，就是未能将竞争机制引入选举制度，选民知情权无法得到保障，失去了参与政治的热情。因此，必须引入竞争机制。竞争是选举的题中应有之义，非竞争不能选举。差额选举乃是实行竞选制的最低要求或者说是底线规则。我国在县乡人大代表的选举中，虽然形式上是差额选举，但是，现实中的种种不良现象，如长官意志不断、代表比例结构下达等，使得选举仍是等额选举。形式上的差额，变成变相等额，基本抹杀了选举的竞争因素。这就或多或少地造成“选举冷漠症”。另外，对地方的选举，传播媒介也较少地作深入的分析性的报道，没有形成选举的热烈氛围，很多公民都不知道有这个选举。还有，组织者把拉票当做洪水猛兽，甚至混同于贿选，也使得竞争机制十分微弱。当前，应放开和鼓励候选人的自我宣传。新选举法虽然允许候选人跟选民见面，做自我介绍，但往往徒具形式。笔者建议，根据我国政治制度和历史文化传统，应建立以候选人自我宣传介绍为主的非对抗式竞争机制。所谓以候选人自我宣传介绍为主，就是把现在以提名人介绍为主，转变为由候选人自我宣传介绍为主，让竞选者发表自己的竞选演说，公开自己的政见，对选民做出任职承诺，变地下拉票为公开拉票；所谓非对抗式，就是候选人之间不应相互攻讦，特别是不能进行人身攻击，只能宣传自已的情况、主张、见解，让选民或者代表了解后自行作出判断和选择，而不应由候选人代替选民判断和选择，这样就可以在一定程度上减少非法拉票和贿选的发生。当然，具体的细节设计需要认真细致的研究。
三、选举技术要更具精巧性
1、科学划分选区。选区划分与选举权的平等性有直接关系，也与代表的广泛性和代表性紧密相联，不适当、不合理的选区划分将直接导致选民不平等的法律地位。新选举法划分选区采取了双重标准，既可以按居住状况划分选区，也可以按生产单位、事业单位、工作单位划分选区。要实现平等的选举权，在划分选区时应该采用一个标准，即以一定的人口为基数，统一按居住地划分选区。按居住地划分选区的优点是：第一，可以减少按单位划分选区带来的为照顾某些人当选，随意违法划分选区现象的发生。第二，可以减少选区划分行政化带来的人大代表中领导干部居多的问题，因为按单位划分选区很容易选出该单位领导。同时，要尽量划定小选区，一般以一个选区选一、二名代表为宜。凡符合选一名代表的单位，就应单独划分一个选区，选区划大了，既不利于选民行使直接选举的权利，也不利于组织选举。当然，有些人口比较多的单位，只要不超过选举三名代表名额的，还是应该划分为一个选区。划分小选区之后，由于代表和选民之间有较强的利益相关性，这样可以密切代表同选民之间的联系，从而提高选民的选举地位，还有利于选民对代表进行监督，也可以提高选举的质量和参选率。
2．合理确定名额。人大代表的名额是一个十分重要的技术问题，代表如果多了，虽然可以体现其广泛性，但是工作效率会降低。应该合理确定人大代表的名额。首先，人数不能太少，否则要影响人大代表的广泛性；其次，人数又不能太多，否则会影响人大职能的发挥，必须把二者结合起来考虑。而且，人数太多，召开大会耗费财政资金数字巨大。据不完全统计，每年县区召开一次人大会，需要资金大约100万元左右，全国每年召开县区一级人大会需要开支财政资金大约20亿元，无疑是一笔巨款。新选举法规定的代表基数不是太少，而是过高。笔者建议，根据我国人口多、地域广、民族复杂的国情，按照便于开会、讨论和决定问题的原则，参照国际惯例，建议在现有的基础上大大减少各级人大代表数额，按县级100人、乡镇级30人来安排。而且，代表要逐步走向专职化，减少兼职代表。
3、实行预选制度。候选人提名过程是否民主，直接关系到整个选举的民主实现程度。根据选举法的规定，选民联合提名的候选人，各政党、各人民团体的提名候选人，具有完全平等的法律地位。但在实践中，各政党、各人民团体的提名往往为数过多，而选民的提名往往不被重视和同等对待，有的地方将组织上事先圈定好的候选人的提名方案让选民进行“讨论”、“协商”。可以说，缺乏民主、公正为基础的“讨论”、“协商”，不具有实质性的民主意义，而往往让选民提名的候选人“协商”掉了。笔者建议，实行初步代表候选人自愿报名登记，正式代表候选人由选民预选确定的制度。考虑到现行的政治结构，保持各政党、各人民团体从全局出发推荐候选人是必要的，但要控制一定的比例，而且要同自愿报名的初步候选人平等地竞争，由选民投票决定正式代表候选人和正式当选代表。
四、选举运行要更具实效性
人民代表大会制度是一个比较完美的民主制度，但如果没有一个良好的运行环境，它的功能最终也很难实现。
首先，加强选举方面的宣传。人类的行为很大程度上是受利益来支配的。当前，一方面群众的民主意识很强，另一方面老百姓参与选举的积极性不高，完全一副事不关己高高挂起的形象。经验证明，就选举来看，人们关注的焦点往往是与自己距离较近的个人利益。对于一个普通村民来说，选他所在村的村主任比选他所在市的市长更有意义，因为村主任厂长关系着自己的切身利益。但是，政治犹如空气，我们每个人都不可能离开空气而活。因此，必须大张旗鼓地进行宣传，发动选民积极参与选举活动，提高群众的参与热情和参选率。第二，选举组织者应切实做好自身工作，保持中立，并坚持公开、公正原则。同时，还应积极规范选举行为，坚决查处贿选等不法行为，赢得选民的深入。这方面，有大量的工作要做，不赘述。第三，充分发挥新闻媒体的作用。在西方国家，以报刊、电视、广播等为主体的新闻媒体，在国家政治生活中十分活跃，被称为是继立法、司法、行政三权之后的“第四”种权力，发挥了非常积极的作用。新闻舆论监督也是我国现行监督体系中的一种特殊监督形式，它是人民群众通过媒体对社会权力、公共政策以及社会事态进行评说、披露乃至批评的一种倾向性传播活动。新闻媒体监督具有公开性、广泛性、及时性和道义性的特点，也应该用来发动公民积极参与政治，宣传基层民主政治建设。但目前的情况是，把选举视为敏感问题，所有传媒集体噤声，只在选举结束后发布一个结果。这种作法严重影响了选举运行的实效性，必须尽快加以改变。
