加强人大监督应体现“三性”
张 雄
胡锦涛总书记在首都各界纪念人民代表大会成立50周年大会上的讲话中指出：“权力不受制约和监督，必然导致滥用和腐败。加强对权力的制约和监督，是社会主义民主政治建设的重要任务。”监督权是宪法和法律赋予人大及其常委会的重要职权。行使监督权，发挥人大职能作用，有利于维护宪法和法律法规的贯彻执行，推进“一府两院”依法行政和公正司法，促进民主政治建设和经济社会又好又快发展。如何依法有效的开展人大监督，需要不断的累积经验和研究探求。
1、突出监督的针对性。根据法律规定，人大同由它产生的“一府两院”是一种产生与被产生、决定与执行、监督与被监督的关系。人大及其常委会依法行使监督权，就是对由它产生的其他国家机关的重大违宪违法行为或其他不适当行为，实施纠正和制裁，或者是通过权力制约防止违宪违法行为发生，从而保证国家机关按照人民的意志和宪法法律的要求正常运行。可见，防范和纠正是人大监督的本质特征，也决定了人大监督的针对性。一是议题要针对热点。人大工作涉及经济建设、政治建设、社会建设等众多领域，监督议题必须抓大放小，有所侧重，要把事关全局、事关长远、事关民生的重大事项，民众普遍关注和反映强烈的热点问题，“一府两院”工作中的薄弱环节和突出问题，人大代表议案和建议、群众来信来访及调研工作中反映比较集中的问题作为监督工作的主要方面。人大监督议题只有始终关注发展、主动服务发展、全力推进发展，才能找到与党政工作的融合点，只有将群众最关心、最直接、最现实的问题纳入监督视野，如食品安全、环境卫生等问题，才会有监督支点和民意基础。二是监督要针对问题。监督不是评功摆好、高唱赞歌，而是正视问题，直击短处，对被监督者要形成一种压力、约束，促使其不断改进工作，提高水平。要开展广泛深入的调研准确查找问题，紧扣议题集中审议问题，提出切实可行的建议意见并督促解决问题。三是要明确、处理监督与支持的关系。一方面，监督与支持存在区别。支持意味着合理、合法和被支持者需要获得肯定，从而更加顺利、有效推行工作。监督意味着问题和需要整改，防止权力滥用，发现和纠正偏差，处置违法行为，保障公民权利。监督是现代民主宪政体制中一种必需的独立功能设置，是基于“坏的假设”而建立的一种必不可少的防范、制约装置与机能，其基本功能是对行政权和司法权的宪政性制约。实践中，被监督者工作往往同时需要监督和支持，但如果混淆或模糊监督与支持的界限和关系，把支持等同于监督或把监督当支持操作都是淡化和弱化人大监督的表现。另一方面，监督与支持又具有同一性，即两者目标一致，都是为改进工作，促进发展。监督往往通过预防和纠正弊端的方式间接支持被监督者工作,从而避免被监督者积累成大的问题发生,因此,监督又是一种爱护和关心。在监督工作中，需要处理好两者辩证关系，既要认认真真监督，又真心实意支持，做到监督有力、支持到位，实现和谐监督，形成发展合力。
2、注重监督的公开性。党的十七大报告指出：确保权力正确行使，必须让权力在阳光下运行。从根本上讲，公开性原则是我国“权力在民”的宪政思想和宪政制度的必然要求。宪法规定，国家的一切权力属于人民。人民选举产生国家权力机关受委托行使包括监督权在内的各项职权，这种受托行权的方式决定了人大及其常委会是民意机关、代议机关，也使得人大监督与西方国家的“三权分立”制度有着本质上的不同。在实行“三权分立”制度的国家中，立法机关、行政机关、司法机关三足鼎立，互相制衡，处于并列地位，一些国家的行政机关和司法机关并非由立法机关产生，也不向立法机关负责，甚至有的国家的行政首脑可以解散立法机关。而我国实行的人民代表大会制度，人民代表大会是国家权力机关，其他国家机关都由它产生，对它负责，受它监督，行政机关和司法机关相对于权力机关而言，处于从属地位。这种政权组成形式决定了我国人大监督在法律地位上的最高性，也决定了人大监督公开的重要性和必要性。将监督计划、状态和结果向社会公开，其实是一种对权力人—人民应当履行的义务和责任，公开是一种监督机关接受人民监督的方式和途径。从监督自身需要而言，公开又能对监督者本身形成一种激励和责任，能更好的促进监督者履行职责。信息化时代的到来，发达的现代传媒为人大监督公开提供了良好平台，借助现代传媒向社会宣传人大监督工作，可以深化和丰富公开形式，还可以进一步拓展监督的影响和效果，推动人大监督与舆论监督互动结合，增进社会对人大工作的了解，优化人大监督的社会环境。随着民主政治建设的大力推进，人大监督要进一步加大社会公开力度，增强宣传主动性和方式多样性，要将借助传媒公开与请进来面对面现场感受结合起来，将加强人大宣传工作与推进公民有序政治参与结合起来，进一步加强监督公开透明，努力推进“晒监督”，实现“阳光监督”。
3、增强监督的实效性。吴邦国委员长在十一届全国人大二次会议上的全国人大常委会工作报告中指出：“做好人大监督工作关键在于突出重点、增强实效。”人大监督包括调查知情、审议交办和督促处置等过程，而这些最终是为了达到解决问题、促进发展，这是人大监督的目的和归宿。实效性的人大监督追求需要提高调研和审议质量，更需要人大监督要围绕审议交办的问题进行跟踪问效并形成有效的督办机制。一是要有层次性的督办方式。主要体现在监督手段的多样性和督办主体的多层面。法律法规赋予人大有多种监督手段，如审议、交办、提出议案和建议批评意见、询问等，比较刚性的有质询、特定问题调查、撤职等。这些法定的监督手段可以根据实际需要，单独或组合运用于人大跟踪督办当中。督办主体可以是常委会、也可以是专门委员会和常委会工作机构。一般问题由专门委员会和常委会工作机构组织督办，结果向主任会议汇报并接受监督。个别涉及面广的重大问题可由常委会组织向政府及相关部门督办。二是形成督办的反馈机制。要克服一审了之、一交了之，对于整改情况要及时跟进监督。对于重大问题的整改情况，要建立被监督者及时报告的反馈机制，对于需要较长时间整改的问题，要形成监督—落实—再监督—再落实的连续跟踪督办模式。三是严格落实问责机制。对于个别问题，启动人大刚性监督手段对相关责任人进行问责，有助于将监督事与监督人结合起来，彰显人大监督的决心和树立监督权威。近年来，一些地方人大还实行重大问题审议票决制并对办理结果进行两审制。如根据永州市人大常委会《关于实行人民代表大会常务委员会会议审议票决制的规定》第七条：未获得通过的报告应在下次常务委员会会议上重新报告。第八条规定，重新报告后再次实行票决，如仍未获通过，报告单位主要负责人系人民代表大会或人民代表大会常务委员会选举任命的工作人员，常务委员会主任会议，五分之一以上人民代表大会常务委员组成人员书面联名可以提出成立特定问题调查委员会，也可以提出撤职案。”2008年永州市人大常委会对停靠在湘江流域的“得月航”游轮在三番交办、五次整改无果的情况下启动了特定问题调查，通过强力推动，市卫生局注销了“得月航”游轮的食品卫生许可证，市政府办废止了《关于同意成立永州市潇湘平湖旅游开发有限责任公司的批复》，市纪委监察局依程序对有关责任人进行了追责。通过整改，取缔了“得月航”游轮非法经营旅游和餐饮行为，消除了湘江上游的污染源。
