关于永州市扶贫开发工作情况的调查报告
永州市人大农业与农村委员会刘志强、唐善清
扶贫开发是我们党针对农村经济发展不平衡的实际，为缓解和消除贫困而采取的一项重要举措。为了深入了解永州目前扶贫开发工作现状，总结永州扶贫开发工作经验，发现和分析目前存在的主要困难和问题，研究和有针对性地提出加快永州扶贫开发工作步伐的意见和建议，进一步督促市政府及其有关部门做好各项工作，笔者深入基层调研走访当地农户和移民搬迁户，对永州扶贫开发工作进行了深入细致的调查研究，为市政府及其有关部门做好工作提供参考依据，现将调查情况综合分析如下：
一、新阶段永州扶贫开发工作成效显著
永州市现有新田、江华2 个国家级扶贫开发工作重点县，宁远、双牌2个省级扶贫开发工作重点县，江永县2006年列为省扶比照县，今年列为省扶县。2012年又有祁阳、东安、冷水滩、道县、蓝山列为省面上扶持县。
近年来，全市各级党委、政府及各级部门高度重视扶贫开发工作，坚持把扶贫开发作为全面建设小康社会的重大战略举措，作为推动社会主义新农村建设的重要工作来抓，列入了国民经济社会发展重要议事日程，纳入了政府农业农村工作绩效考核重要内容。全市上下，坚持开发式扶贫方针，以整村推进扶贫开发为主体，以产业扶贫和农村劳动力转移培训为两翼，以自筹资金开展库区、深山区和移民搬迁扶贫为切入点，推进农村扶贫开发各项工作取得了明显成效。全市贫困人口从2007年底的61.65万人减少到2010年底的52.15万人，贫困发生率下降二点八个百分点。贫困人口收入年均增长1.5%，高于全市平均水平。新田、江华等五个国扶、省扶重点县地方生产总值从2005年的94.03亿元增加到2010年的180亿元，财政收入从2005年的4.5亿元增加到2010年的11.07亿元。仅2011年，新田县扶贫办被评为全国扶贫开发先进集体，市直扶贫工作队员蒋孔吉被评为全国扶贫先进个人，市扶贫办获得全省扶贫系统先进单位，市熙可公司纳入了国务院扶贫开发金融合作项目计划。在深入贫困地区及农户家中调查、座谈时，干群一致认为：扶贫开发是党和国家的惠民工程，是贫困地区的幸福工程，是农村经济发展的根基工程。没有扶贫开发的推进，就不会有今天贫困地区的发展。
（一）坚持开发式扶贫，重点加强了贫困地区基础设施建设。
各级政府及有关部门坚定不移地贯彻开发式扶贫方针，用发展的方式解决贫困问题，大力扶持贫困地区加强水利、交通、人畜饮水等基础设施建设和生态环境建设，改善生产生活条件，增强“造血”功能，为贫困地区经济发展和农民创业致富构筑良好平台。“十五至十一五”期间，为改善贫困村的基础设施条件，全市共投入财政扶贫资金1.96亿元，其中实施农田水利建设项目1723处，新修维修三面防渗渠545公里，改善、新增农田灌溉面积54362亩；新建人饮工程项目310处，解决了15.56万农村居民饮水安全问题；新建、维修农村公路2195公里，改善了贫困群众的出行条件；架设输电线路896千米，有效缓解了贫困地区的用电困难，使贫困地区的生产生活用电有了安全可靠保障；新建沼气池5163口，推广节柴灶3212个，极大地改善了贫困人口居住地的环境卫生状况；扶持贫困户建房面积达15万平方米，解决了1117户贫困家庭的住房困难；扶持37个乡镇卫生院技术改造,添置医疗器械设备433台件，极大地改善了贫困地区的医疗条件。
（二）实施整村推进，切实改善了重点贫困村基本生产生活条件。“十一五”期间，全市以五个重点县84个国定扶贫村、415个省扶重点村为单元，实施“整村推进扶贫开发”计划，并通过争取和选派省、市直单位定点扶贫和引入群众参与式扶贫等方式，引导贫困群众树立“自己的家园自己建、自己的家业自己创、有困难政府社会帮”的理念，组织干群，集中资金，开展整修道路、土地整理、净化环境、植树造林和改水改厕等，从根本上改善了贫困地区生产、生活条件，激发和调动贫困群众参与扶贫开发的热情。同时，把整村推进与新农村建设相结合，不断探索贫困地区新农村建设的路子和经验。
（三）强化产业扶贫，着力提高了贫困群众收入和生活水平。全市扶贫开发工作，根据永州资源优势和农业发展现状，引导扶持贫困户发展粮油、蔬菜、水果、家畜、家禽、油茶等产业，建立科技扶贫示范点，推广农村实用技术，完善扶贫产业基地基础设施，扶持扶贫龙头企业发展壮大，促进了农业增效，带动了农民增收，加快了贫困户脱贫步伐。“十一五”期间，共投入农业产业化建设财政扶贫资金1.74亿元、建成了药材、楠竹、优质烤烟、优质水果、优质蔬菜、油茶、生姜、鸭鹅养殖和小水电等八大产业开发基地。培育规模龙头企业154家（其中省级以上龙头企业21家），联接贫困地区农户10多万户，每年带动农民增收近1亿元，贫困地区广大群众经济收入和生活水平有了明显的提高。
（四）注重技术培训，努力提升了贫困群众自我发展能力。各级政府坚持扶贫与扶智并重，把提高贫困地区群众的综合素质摆在重要位置，大力实施“雨露计划”，推进扶贫培训和贫困劳动力转移就业。通过“培训+基地+转移”的形式，开展订单培训，不断完善培训体系。既为贫困户脱贫致富提供了有效途径，又培育了一批优势专业和劳务品牌。前十年，全市投入扶贫培训资金3317万元，举办科技带头人、村两委主干、村妇代会主任等各类中、短期扶贫培训班150多期，培训贫困农民31万人次，80%以上的受训农民掌握了1-2门实用技术，1.5万人通过劳务技能培训实现了转移就业，95%以上的科技骨干、村官受训后成为脱贫致富的“领头雁”和带领人。特别是实施“雨露计划”后，全市1462名贫困家庭的“两后生”在扶贫政策的资助下完成了中等职业学历教育，有效阻断了贫困代际传递。
（五）坚持社会参与，有效增强了扶贫开发整体合力。全市扶贫开发工作在进一步强化政府主导的基础上，充分发挥社会主义扶贫开发工作的优势和特点,积极组织和调动社会各界以多种形式参与贫困地区的建设和发展。通过积极争取省以上国家机关、国有大中型骨干企业定点扶贫、建立市县区领导扶贫联系点制度、深入开展党员干部结对帮扶贫困户活动、开展党政机关、企事业单位驻村扶贫，推进非公有制经济参与扶贫和大学生“三支一扶”等扶贫方式，进一步营造了“大扶贫”的氛围。2001年以来，全市共有国土资源部、中国诚通控股公司等2个中央直属单位（企业）和 7个省直单位进行定点帮扶，每个贫困村都派驻一个工作组，带思路、项目、资金、技术、信息进行帮扶。全市单位定点扶贫、党员干部包户扶贫、企业扶贫、非政府组织捐赠等各种社会扶贫资金总计达3.5亿元，实施帮扶项目1448个，新修、维修道路1354千米，新修、维修水利工程1000多处，架设线路246千米，扶持产业或基地60多个，贫困地区的产业和基础建设成效显著，经济发展后劲明显增强。
二、当前永州扶贫开发存在的困难与问题
调查中发现，经过近几年的努力，我市的扶贫开发工作虽然取得了一定成效，但仍然存在一些困难和问题，突出表现在以下五个方面。
（一）贫困面较大，贫困人口偏多。按照国家农村贫困人口新标准（人均收入低于2300元），2010年底，全市建档立卡的五个重点县有84个国定扶贫村、415个省扶重点村，6个面上县140个省市贫困村中，还有贫困人口150余万人，占全市总人口的25%，占农业人口总数的31.25%。这些贫困人口中，有相当一部分人只能维持最基本的生活，不同程度地存在缺粮、缺水、缺致富门路、看不起病、上不起学、用不起电、买不起农资、修不起房子。而且在局部地区，全市插花贫困已由点状分布向带状分布、带状分布向连片分布演变。要使这部分人摆脱贫困，成本将比以往更高。
（二）贫困群体自我发展能力不强，返贫现象严峻。一方面贫困人口在减少，一方面返贫人口在增加，这是永州贫困人口规模仍然较大的重要原因之一，他们基础很不稳固，自我发展能力差，一遇天灾、疾病，极易返贫。加之贫困群众受教育程度普遍偏低，综合素质不高，思想观念滞后，存在“等、靠、要”的思想，在激烈的市场经济体制下，抵御风险和自我发展能力脆弱的问题依然比较突出。仅近三年来，贫困人口集中的新田、江华等7个县，返贫人口就达19万多人。
（三）贫困问题与民族发展问题相互交织。永州境内有瑶、壮、苗等29个少数民族，人口57.4万人，占全市总人口的10%。江华江永两县少数民族人口分占该县总人口的60%、63.2%。少数民族聚居区域广，全市22个民族乡，有21个分布在新田、江永等 7县境内，52%以上的深度贫困人口集中分布在少数民族地区。由于历史、地理和社会等诸多原因，少数民族地区社会发育程度低，经济发展缓慢，贫困与民族问题交织。
（四）发展差距仍然偏大。永州贫困地区的地理条件和人才劣势，使得资金、项目、技术、人才难以引进，自然资源难以得到有效开发利用。加之贫困地区经济基础差，发展能力弱，债务普遍较重，缺乏“造血”功能，使其发展差距不仅没有缩小，反而呈继续拉大的趋势。发展差距不仅表现在经济收入上，还表现在贫困地区社会公益事业发展滞后。因为贫困，仍有一些适龄儿童失学，有的读了小学、初中后便外出打工，很多村40岁以下的青壮劳动力基本外出。
（五）扶贫开发投入凸显不足。永州仅有2个国家级贫困县，省定重点贫困乡镇和贫困村，能享受到的国家扶贫政策十分有限。加之永州市、县区两级财政收入总量不大，一般预算收入少，地方财政扶贫配套资金投入很难达到国家和省里要求，自身增加财政投入更是困难，缺少解决贫困的长效机制。由于在国家新一轮扶贫开发纲要中，永州尚未列入划定的罗宵山、武陵山连片特困地区之中，扶贫开发财政支撑矛盾更加突出。
三、对推进永州扶贫开发工作的几点建议
（一）不断强化扶贫开发攻坚力度。扶贫开发是贯彻落实科学发展观的具体体现，是构建社会主义和谐社会的重要内容，是全面建设小康社会和建设社会主义新农村的一项重要任务，关系到社会稳定和国家长治久安，对确保贫困地区人民群众共享改革发展成果具有重大意义。“十二五”时期是永州新一轮扶贫开发攻坚的关键阶段，各级政府要充分认识打好新一轮扶贫开发攻坚战的重要性和紧迫性，把扶贫开发工作放在全面建设小康社会的总体目标中认真谋划，摆在统筹城乡、区域和经济社会协调发展的根本要求上通盘考虑。进一步强化领导，不断改进和优化政策扶持机制、工作运行机制、社会帮扶机制和扶贫方式，将扶贫开发工作列入重要民生工程，纳入各级政府绩效考核重要内容，建立完善定期督查机制和合理的考评体系，确保“十二五”扶贫规划的顺利实现。
（二）科学制定扶贫开发战略规划。按照全面建设小康社会的总体要求和国家2011-2020年扶贫开发纲要的具体部署及全省扶贫开发会议精神，紧密结合永州实际，科学制定永州未来十年扶贫开发《纲要》和“十二五”扶贫开发规划，并制定好具体的年度实施计划。在编制新一轮扶贫规划中，要把尽快解决温饱并实现脱贫致富作为首要任务，把强化基础设施建设和培养特色优势产业作为重要支撑，把加快贫困地区社会事业发展作为重要内容，把提高贫困群众自我发展能力作为主攻方向。坚持统筹兼顾、突出战略重点，加大财政投入，保护生态环境。积极争取永州市纳入国家扶贫开发片区规划范围或争取我省建立九嶷山集中连片扶贫地区，将永州辖内22个民族乡纳入湘西开发扶持区域，为实施新一轮扶贫开发规划奠定坚实基础。
（三）切实完善扶贫开发投入长效机制。坚持“政府主导、社会参与、自力更生、开发扶贫”的方针，以政府投入为引导，广泛动员积极鼓励机关单位、相关部门、各类企业、农民群众、社会其他力量参与扶贫开发。进一步调整充实扶贫开发工作机构，在级别人员配备上力求与省、县相一致。市县区级财政要加大扶贫资金投入，每年新增扶贫资金增幅应高于财政支出增幅，通过财政贴息、项目扶助、以奖代补等手段，引导全社会增加扶贫投入。各级政府要加大行业扶贫资金筹集力度，将项目资金向贫困地区倾斜、向贫困人口集中地延伸，向边远、少数民族、贫困地区特殊困难群体覆盖。适当提高贫困地区、移民区相关扶持和扶贫补助标准。加大信贷扶贫力度，支持贫困地区产业化扶贫龙头企业发展；加大小额贷款发放力度，积极稳妥推进贫困村互助资金试点，切实帮助贫困农户解决发展生产筹资难问题；鼓励在贫困地区开展村镇银行、小额贷款公司以及新型农业保险试点。
（四）突出抓好扶贫开发主导产业。把培育发展主导产业作为整体脱贫的主渠道，调整优化贫困地区农业和农村经济结构，大力扶持贫困地区因地制宜发展具有区域特色和比较优势的主导产业。帮助贫困乡村、贫困农户按照市场需求和发展趋势，合理开发当地资源，逐步形成“一村一品、一乡一业”的产业发展格局。把一村一户的特色小产业与区域性的特色支柱产业结合起来，提高产业关联度，建立农民增收的稳定来源。加快建设优质农产品生产示范基地，扶持发展比较优势突出、市场空间大、与基地农户衔接紧密、能拉动农民增收的农业龙头企业和农民专业合作经济组织。
（五）完善创新扶贫开发推进机制。结合社会主义新农村建设，围绕贫困地区的产业发展思路，自下而上创新整村推进规划，分期分批实施。发展特色支柱产业，改善生产生活条件，增加集体经济收入，提高自我发展能力。以县为平台，统筹各类涉农资金和社会帮扶资源，倾斜贫因地区帮扶。加快实施水、电、路、气、房和环境改善“六到农家”工程，建设公益设施较为完善的农村社区。加强整村推进后续管理，健全新型社区管理和服务体制，巩固提高扶贫开发成果。
（六）加快制定永州扶贫开发地方性规章。根据永州扶贫开发特点和实际工作需要，有序开展制定扶贫开发地方性规章的调研、论证工作，适时出台永州扶贫开发地方性规章或办法，为扶贫开发提供坚强的法制保障。
