关于加强永州农产品质量安全行活动
监管工作的思考
永州市人大农业与农村委员会：唐善清、刘志强
自永州市人大常委会牵头“永州农产品质量安全行”活动实施以来，特别是近两年来，在市农产品质量安全行组委会的协调下，更加有力地推动了永州农产品质量安全管理各项措施的落实，促进了永州农产品质量安全水平的不断提高，在全社会产生了十分积极和重大的影响。
一、“永州农产品质量安全行”活动取得的主要成效
近年来，永州各级政府及相关部门以科学发展观为统领，认真贯彻落实《农产品质量安全法》，坚持标本兼治、综合监管方针，抓宣传，打基础，建体系、强监管，努力构建农产品质量安全监管长效机制，不断提高农产品质量安全水平，杜绝农产品质量安全重大事故发生。全市农产品质量总体稳定、安全、放心。主要成效：
（一）领导重视，监管工作机制有加强。
一是加强组织领导。按照《农产品质量安全法》的要求，全市各级各部门都把农产品质量安全监管工作列入了重要议事日程。建立了农产品质量安全行活动组委会，明确职能机构，落实管理人员，形成了政府主导、相关部门配合抓的农产品种养环节的组织管理体系。
二是营造安全氛围。近年来，全市各级政府及相关部门，以《农产品质量安全法》、《食品安全法》颁布实施为契机，积极组织开展专题学习宣传活动，利用报纸、电视、网络等媒体开辟专题宣传栏目，印发法律读本，编印农产品质量安全知识小册子和标准化种养技术资料；结合科技下乡、农技培训、执法检查等活动，深入基层、企业和农户，解读法律知识，指导质量管理。
三是强化责任。把农产品质量安全工作列入各级政府、相关部门的综合考核和科技进步、生态建设、食品安全等专项工作目标责任考核体系，通过细化、量化，层层分解到县区、落实到乡镇、企业。同时，建立责任承诺制度，层层签订责任状，强化责任的落实。
四是增加投入。建立激励机制，重点鼓励支持企业开展农业标准化示范、产地认定和“三品”认证，在县区奖励的基础上，市里对绿色食品认证每项奖励2万元；增加专项投入，市、县区从财政安排专项资金，重点保障农产品基地建设、产品检测、执法检查等工作。2011年，市相关部门用于农产品质量安全监管工作经费总额达到300多万元，其中市财政预算安排农产品检测专项资金150万元。
（二）突出工作创新，提高农产品质量安全水平。
一是实施农业标准化。近年来，永州加快了特色优势农业地方标准和生产技术操作规程的制订工作，积极推行操作规程的模式化和图表化。全市已制定涵盖粮油、瓜菜、水果、茶叶、水产、畜牧等主导产业的农业地方标准（规范）69个，其中市县级标准（规范）66个，省级地方标准3个；制订生产技术操作规程模式图12件。已制（修）订农业标准技术规程30多项，主要农产品和农业生产投入品使用基本实现了有标可依；已建成规模农业标准化示范片（区）86个，示范面积达130万亩；到目前为止，全市共实施国家、省农业标准化示范区和项目61个，示范面积达45万亩；全市粮油、瓜菜、水产、茶果、等优势农产品生产标准化应用面积273万亩，占优势农产品生产总面积的80%以上，为优质安全农产品生产打下了良好的技术基础。
二是加快基地建设。扎实推进“无公害农产品行动计划”，强化政府推动，鼓励生产主体创建，加快无公害农产品基地建设。全市累计建成省级无公害农产品产地296万亩，占全市食用农产品生产总面积的50%以上，位居全省前列。
三是积极发展“三品”农业。大力推进优质安全农产品开发与认证工作，全市现己完成“三品一标”认证94个，其中无公害农产品认证58个，绿色食品认证34个，有机食品认证2个。建成标准化规模养殖场（小区）200多家；全市农产品已拥有4个中国驰名商标，2个中国名牌产品，12个湖南省著名商标和8个湖南名牌产品。 “三品”发展，不仅提升了农产品质量，而且大大提高了市场竞争力，促进了农业增效和农民增收。
四是加强动物防疫。健全动物疫病预警机制，完善动物疫病追溯体系，提高畜禽疫病免疫注射密度，开展疫情监测、流通监管和日常巡视。有效控制了禽流感、猪高热病、口蹄疫和羊痘病等重大动物疫病的发生与蔓延，不仅保障了永州畜禽产业的健康发展，也为畜禽产品安全创造了条件。
五是优化技术服务。各级农技部门结合基层农业公共服务体系建设和责任农技推广制度实施，进一步强化农技人员的质量安全监管责任；结合培训工程和农技推广项目实施，强化农业标准化技术和“三品”知识的培训与普及，不断增强农产品生产者、经营者和管理者的质量安全意识；结合农技人员联企业联基地联大户活动开展，实行“零距离”农技服务和质量监督，帮助企业、农户，建立质量管理体系，指导农业标准化实施，落实生产档案记录，规范农产品质量控制过程管理。
（三）强化监管措施，保农产品质量安全。
一是加大农业投入品监管力度。积极推行农资经营档案管理制度和责任承诺制，促进诚信经营和责任可追溯。如农技部门和市农资公司联合，在市区部分乡镇推行农资连锁经营或农资配送。
二是规范生产过程监管。以企业信用、质量追溯和产地准出为重点，着力规范种养过程监管。农业部门与贸粮、工商等部门协作，开展了粮油、生猪、淡水鱼等食品安全信用体系建设试点工作，指导试点生产企业规范质量管理体系建设；加强农产品质量安全追溯制度管理，扩大农产品产地编码试点，全市已推行产地编码试点的企业59家，种养农户3700户，面积达到10万亩；推行产品标志标识管理，规范生产记录，在两区及4个重点农产品企业中开展产地准出试点工作。
三是实施质量安全检测监控。农产品质量检测体系建设不断加强，市农畜水产品质量检测中心今年认证检测参数从53项扩大到79项。四是开展专项整治。先后组织开展了“品牌农产品专项检查”、“生鲜牛奶专项整治”、“饲料及畜、水产品专项整治”、“小农资专项整治”农产品专项行动等一系列专项整治活动，对重点品种、重点区域、重点环节、重点时段加强检查监督，努力把好农产品质量安全源头关。
二、永州农产品质量安全存在的主要问题
虽然永州农产品质量安全行活动取得了明显成效,但对照《农产品质量安全法》和城乡居民消费需求的新变化，仍然存在着较大差距和不足，主要表现在以下三个方面：
（一）监管基础仍然脆弱。
一是主体质量信用不够。农产品生产主体众多，经营管理环节复杂，农产品生产者和经营者作为第一责任人的意识还不强，特别是小规模的经营主体还缺乏自律诚信和规范管理，容易滋生质量安全隐患。
二是产地环境逐趋劣化。城镇及工矿周边产地污染仍然比较严重，部分产地出现铅、汞、铬等重金属超标，特别是水污染案件增多，农药、鱼药残留积聚污染水质现象加重，高密度水产养殖造成水质污染现象凸显，渔业养殖水环境承载能力明显下降。
三是标准化到位率还不高。通过前几年农业标准化示范推广项目实施和“三品”认证，优势特色产业标准化应用覆盖率明显提高，但传统生产凭经验种养的现象还普遍存在，标准化应用不规范、不到位的问题还相当突出，农产品质量安全技术支撑能力有待提高。
四是重点区域、重点品种和重点环节还存在着安全隐患。以众多小规模企业为主生产的饲料及添加剂，存在着违规生产和添加的安全隐患；以生猪和家禽为重点的畜牧，还存在着疫病及饲料添加剂使用的安全隐患。
（二）监管体系不够健全。
一是监管机构及队伍建设滞后。市、县区监管机构设置和乡镇监管队伍建设问题，需要与基层“三位一体”农业公共服务体系建设同步解决。
二监管制度不尽完善。与《农产品质量安全法》相配套的实施细则尚未出台，在具体违法事件的查处上，缺乏可操作的法律依据，从而出现执法难和“法不责众”的现象，如对检测不合格产品的退市、招回、销毁及其处罚往往难于执法到位。
三是监管责任有待加强。尽管在农产品质量安全监管上遵循属地管理原则，县区政府及农业部门的监管职责比较明确，但在乡镇普遍存在监管机构不明确，监管人员变动大，具体监管工作难落实等突出问题。
（三）监管条件落后。
一是经费保障有待加强。尽管各级政府每年都安排一定的专项资金，用于农产品质量安全监管工作。但由于整体财力不足等原因，农业标准化实施、优质安全技术开发应用、产地产品检测监控、法律知识宣传培训和行政执法管理等方面，财政预算安排上难以适应农产品质量安全监管工作的需要。
二是县区级农产品质量安全检验检测基础差。县区农产品检测机构专业人员匮乏、技术力量薄弱。县区农业部门仅有速测条件，还没有专业检测机构和检测人员；大部分乡镇还没有速测监管手段，严重影响了农产品质量安全监测监管工作的开展。
三是农产品生产企业、基地和专业合作社的自检能力严重不足，也在一定程度上影响了农产品质量安全监管水平的提高。
三、扎实推进 “永州农产品质量安全行”活动的几点建议
2012年新一届人大牵头继续启动“永州农产品质量安全行”活动，市农安行组委会也作了调整，永州“农安行”活动应在新一届组委会的指导和协调下，市政府及组委会成员单位，要认真按照2012年全国农产品质量安全监管工作会议提出：紧紧围绕“努力确保不发生重大农产品质量安全事件”重要目标不动摇，继续坚持一手抓执法监管，坚决打击违法违规行为，着力消除问题和隐患；一手抓标准化生产，大力推动农业发展方式转变，从源头上提升农产品质量安全水平”的要求。要结合永州农产品质量安全行活动的实际，创造性的开展好这项活动。
农产品质量安全问题，党中央、国务院非常重视。今年的中央１号文件突出强调了农业科技创新，把推进农业科技创新作为农产品生产保供和现代农业发展的支撑，这在中国农业科技发展史上具有里程碑意义。”关于农业科技创新的问题，中央１号文件进一步明确了农业科技的定位、定性和定向。这既给我们深入开展“农安行”活动提供了强大动力和大好时机，也对我们开展“农安行”活动提出了更高的要求。
(一)突出宣传教育，营造活动氛围。
虽然说，这几年来我们永州农产品质量安全的问题已经引起了市委、市人大和市政府的高度重视，但我感到重视程度还远远没有达到应该达到的标准。确保《农产品质量安全法》的贯彻落实，最重要的还是营造全社会重视农产品质量安全的意识。要通过宣传营造氛围，在永州要切实解决好以下三种意识。第一种就是我们领导者的责任意识。领导要确实承担起自己的职责，出了事我们领导要首当其冲负总责，第二种就是生产者和经营者的自律意识。我们有些生产者、经营者不是正常经商和生产的观念，有些农民把打有害农药的东西，拿到市场去卖，自己留一块地，不打农药的，自己吃。所以我说自律意识非常弱。第三种就是进一步树立老百姓的安全防范意识。因此，我们市、县区农安行组委会成员单位和各级政府，要把营造氛围作为2012年进一步搞好农产品质量安全的首要任务，抓紧抓好，抓出成效来。
从现实意义上讲，要使永州“农安行”活动深入扎实地开展下去，不断向纵深发展，扩大影响力，增强实效性。一是对全社会来讲，要切实加强宣传教育工作。要坚持不懈地抓法律法规、农产品质量安全的科学知识的普及，调动全社会积极投入环境保护事业和农产品质量安全管理工作，营造浓厚的活动氛围。二是对各级政府来讲，要综合运用多种手段和多种载体，经常开展多种形式的法律法规和科学知识宣传，使宣传的覆盖面更广，层次更深，声势更大。三是要重点突出对企业主和农产品生产者的宣传教育，使他们明白“农产品质量安全，人命关天”，促使其自觉履行清洁生产、保护环境、保障农产品安全的责任。四是要增强宣传效果，既要正面引导，报道遵纪守法的示范典型，又要深入采访，敢于揭露、批评违法行为。五是要注重宣传报道的质量，以事实为依据，以法律为准绳，写出有深度、有思想、有份量的专题报道，促进群众所关心的热点问题得到有效解决，增强“农安行”活动的影响力和说服力。
(二)强化监督和监管，增强工作实效。继续深入开展“永州农产品质量安全行”活动光靠营造氛围，在我们永州目前的情况下是远远不够的，最重要的是通过监督和监管来控制。一方面市、县区人大及其常委会要履行宪法和法律赋予监督职能。通过人大牵头开展“农安行”活动，对人民群众反映强烈的热点问题采取专项执法检查、听取政府职能部门的工作汇报、提出有关改进工作的建议、批评和意见，督促整改，有力地推动了法律法规的实施和一些问题的解决。要在坚持人大法律监督的基础上，将人大的法律监督、政府的行政监督、新闻媒介的舆论监督和社会监督有机结合起来，使其相互支持配合，不断完善监督机制，创新监督方式，加大监督力度，增强监督实效。另一方面政府的相关职能部门要认真履行各自职责，针对经济社会发展加速的新形势，认真研究农产品质量安全工作中的新情况、新问题，拿出切实可行的管理办法和方案，并认真实施，加大执法力度，加强行政监管工作。还有我们的新闻媒体要充分发挥宣传和舆论监督作用，开辟专栏报道，宣传相关法律法规知识，普及农产品质量安全知识，引导人们采用科学生活方式和生产办法，节约资源，减少环境污染，安全消费，使大家都来关心农产品质量安全，加大社会监督力度。
（三）着力推进农业标准化实施工作。农业生产的规模化、专业化和标准化是农产品质量安全的基础。“十二五”期间，要加快推进土地流转，促进农业规模化经营，积极培育农业龙头企业、农民专业合作组织和规模种养农户等农产品生产主体，发展特色优势农产品基地，促进农业转型升级，为农产品质量安全创造产业基础；大力引进示范推广生态高效种养模式和技术，广泛应用测土配方施肥、农作物病虫害无害化治理、畜禽清洁养殖和水产健康养殖等技术，改善优质安全农产品生产的环境基础；加快农业标准化技术应用，鼓励企业和基层单位实施农业标准化示范推广项目，建立农业标准化示范区，鼓励指导企业、专业合作社制订技术操作规程及模式图，加大宣传培训力度，强化农业标准化示范应用，不断提高农业标准化应用覆盖率，夯实优质安全农产品生产的技术基础。通过政府推动与市场运作相结合，积极开发和认证无公害农产品、绿色食品、有机食品，不断提高“三品”比重，加快农业品牌创建，提升农产品市场竞争力。
(四)加强协调配合，形成整体合力。这就是要求我们的政府及组委会成员单位，进一步理顺体制，协同执法。“农安行”活动是一项系统工程，不是哪一个部门的事。多年来，全市各级农安行组委会能紧密配合，团结一致，齐抓共管，形成工作合力，收到了较好效果。但我们也应该看到，有的成员单位还没有充分发挥作用，有的对自己有利的下力气抓，对关系全局需要本单位作贡献的抓得不力，或是推诿塞责。有的单位只是停留在参加几次会议的层次上，没有围绕主题，结合自身情况，组织开展相关活动，对组委会安排的一些活动，不是主动去参与，而是推一下动一下。这些都是影响永州农安行活动的障碍因素。为此，通过这次可视电视会议后，市、县区组委会成员监管牵头单位，要在市、县区组委会的指导下，进一步建立健全工作协调机制，加强对策研究，加大工作督办力度。同时要求全市各级农安行组委会特别是组委会各成员单位，要充分履行本部门本单位的职能作用，紧紧围绕今年“农安行”活动的主题和工作重点，创造性地开展工作，力求活动收到实际性的效果。要摒弃片面追求部门利益、各自为战的思想，加强联系交流和协作配合，分工合作，协同作战，努力建立和完善农产品质量安全的综合监管机制和综合执法体系，形成规范管理和严厉打击相结合的有效手段，确保“农安行”活动不走过场，不流于形式，取得实实在在的效果。要严格执法。在当前农产品质量安全问题比较突出的情况下，严格执法就显得非常重要。要经常听到媒体上对不守法的生产者、经营者、责任者的曝光，而且能够听到把他处罚得倾家荡产这样的消息。这样，才能引起我们生产者和经营者的注意，才能从源头上禁止污染农产品的行为。
（五）夯实基础建设，建立长效机制。农产品质量安全监管，是一件长期而又艰巨的工作，任何时候都松懈不得，马虎不得，我们不能只求短期效果，要着眼长远，建立长效机制，全面提高的农产品质量安全监管水平，使全市基本形成“人大牵头、政府监管、行业自律、生产经营者自为”的长效监管机制。
一要加快监管能力建设。目前个别县、区没有监管机构，有的有机构没人员，有的有人员、有机构没设备，这些都制约了《农产品质量安全法》的贯彻落实。通过这次可视电视会之后，建议政府和有关部门，要切实研究一下这个问题，分步实施，逐步解决好这方面的问题。要按照上下对口的要求，建立市、县区、乡镇、村四级农产品质量安全监全管体系，今年首先是要重点抓好乡镇农产品质量监管服务站的建设。按照农业部的要求，各县区今年要加快乡镇监管机构建设进程。认真落实今年中央1号文件和中央农村工作会议对乡镇农业公共服务机构建设作出的部署，加大推动力度，凡是尚未出台乡镇监管机构建设方案的县区要加快推动出台，已出台建设方案的县区要抓紧组织落实。要通过明确机构、落实职能和建立队伍，确保所有涉农乡镇质量安全监管机构年底前全部到位；其次要加强农产品质量安全检测体系建设，建立以市、县质检站为骨干，乡镇监管服务站为基础，市场、企业、合作社质检机构为补充的检测体系，全面加强农产品监督检测；再次是要加强农业产业标准体系建设，全面推进农业标准化，夯实农产品质量安全工作基础。
二是增加资金投入，保证农产品质量安全行工作的开展。通过调查了解和听取汇报，我确实感到永州农产品质量安全行活动投入是不足的，这样严重制约《农产品质量安全法》贯彻落实。《中华人民共和国农产品质量安全法》第四条：县级以上人民政府应当将农产品质量安全管理工作纳入本级国民经济和社会发展规划，并安排农产品质量安全经费，用于开展农产品质量安全工作。建议从今年起，各级政府应将农产品质量安全工作所需资金列入年度财政预算，并逐年加大扶持力度。市财政每年安排专项经费，用于无公害农产品产地建设补助和农产品质量安全例行监测。各县区财政要落实专项资金，用于无公害农产品产地建设配套补助和绿色农产品奖励，同时加大农产品安全生产、农业标准制定、检验检测体系建设、产品例行监测等工作投入力度，积极推进农产品质量安全工作的正常开展。今年，我们市、县区人大农业委应对这项工作进行一次督察，将各县区落实情况向人大常委会主任会议作一次汇报，促成这项工作的落实。
三要加强监管制度建设。建立健全农产品产地环境监管、投入品监管、基地监管、检测机构监管、农产品质量安全监测、基地准出与市场准入、承诺与诚信、举报、监督执法、应急处置、信息发布、追溯与责任追究等一系列监管制度，从制度上保障农产品质量安全。
四要积极推动监管责任落实。进一步明确各级农安行组委会的农产品质量安全监管职责和任务，加快建立权责一致的工作业绩考核机制，继续积极争取把农产品质量安全监管纳入县区政府绩效考核范围，认真做好农安行组委会农产品质量安全监管绩效管理工作。加强横向配合和纵向联动，努力构建“分兵把守、协调配合、全市一盘棋”的监管工作新机制。
