关于新形势下永州的粮食安全问题的
思考与探索
永州市人大农业与农村委员会：唐善清、李友生
粮食安全始终是关系永州国民经济发展、社会稳定的全局性重大战略问题，对实现永州全面建设小康社会目标、构建社会主义和谐社会和推进社会主义新农村建设有着十分重要的意义。永州市历届市委、市政府都非常重视粮食安全问题，特别是近年来，认真贯彻国家关于粮食生产和粮食流通体制改革的一系列方针和政策，高度重视粮食生产，实行最严格的耕地保护制度，加强农业基础设施建设，推广科学种田技术，实行粮食直补、良种补贴、农机具购置补贴和农资综合直补，消除农业四税等措施，使得粮食生产连年丰收，为全市粮食安全奠定了良好的基础。但随着全市工业化、城镇化的发展以及人口增加和人民生活水平的不断提高，全市粮食消费需求逐渐呈刚性增长，而耕地减少、水资源短缺、气候变化等对粮食生产的约束日益突出，保障全市粮食安全面临严峻形势。为此，现就如何保障全市粮食安全提出一些对策和建议。
一、永州保粮食安全取得的成就
永州地处湘南，是湖南联通两广、对接东盟的重要门户。2010年末，全市土地总面积2.24万平方公里，总耕地面积492.4万亩，人均耕地0.81亩。2010年粮食种植852.41万亩，总产320.92万吨，均列全省前列。总体来看，目前粮食安全形势总体良好，主要表现在以下几个方面。
（一）粮食综合生产能力保持基本稳定。
1、粮食生产能力稳步提高。“十一五”期间，在中央一系列惠农政策的叠加作用下，全市农民生产积极性高涨，粮食综合生产能力逐步增强，粮食进入供求基本平衡、丰年有余的新阶段。2006年全市粮食播种面积814.91万亩, 2010年全市粮食播种面积达852.415万亩,较“十一五”初增长4.6%。2010年末全市农业机械总动力457万千瓦，比2009年末增长5.5%；机械耕地面546.12万亩，机械播种面积13.92万亩，机械收获面积164.48万亩，分别比上年增长0.8%、5.57%和0.91%。五年来，全市粮食总产量年均305.64万吨，其中，2010年全市粮食总产达320.71万吨，五年平均增长0.74% ，较“十五”末增产9%，创历史新高。
2、粮食自给率相对较高。通过我们对全市社会粮食供需平衡调查近四年（2007-2010）数据表明，全市的粮食自给率超过世界粮食安全委员会界定的95%，相比全省的其它市州，全市的粮食自给率也是相对较高的，年自给率平均达到120%。
3、粮食人均占有量保持在较高水平。“十一五”期间末全市的粮食年均人均占有量，高于同期全国人均占有水平。同时，其他食物的供给也日益丰富。
（二）粮食种植结构得到调整。进入新世纪以来，全市的粮食种植结构得到了更科学、效益和理性的调整。
1、调优了粮食品种结构。水稻生产在稳定的市场需求与较高的价格影响下，优质稻以其高产、多样、优质、高效的优势持续扩增，由上世纪末的64多万亩扩大到2010年的390多万亩，增加327万亩，增长了5.1倍；旱粮生产在整合资源、提高质量和效益的前提下，朝着区域化、优势化方向发展，所占比重有所下降。但玉米的种植面积则由2003年的31.2万亩，增加到57.8万亩，产量增加1.03倍。粮食种植结构更趋合理，成为全市粮食生产稳定的一个重要因素。
2、扩大优质稻规模化生产与加工。近年来，全市实施粮油深加工百亿产业工程，大力扶持银光粮油与金三和粮油、金穗粮油、舜皇米业、亮达米业、隆安米业公司整合，组建银光粮油集团，使组建后集团年生产能力达到50万吨，带动农户56万户。通过依托龙头企业实行订单生产，在继续抓好冷水滩、零陵、祁阳、东安、道县5个县区100万亩高档优质稻生产基地的同时，将优质稻基地向全市11个县区、2个管理区整体推进。目前全市建设万亩以上优质稻基地41个，千亩以上优质稻基地67个，优质稻种植面积达到410多万亩，比上年增加20万亩，占水稻种植面积的62%。其中高档优质稻达到140多万亩，落实高档优质稻订单生产面积突破100万亩。
（三）粮食惠农政策得到全面落实。全市连续多年粮食生产实现稳产高产，得益于国家为促进粮食生产而采取的一系列强农惠农政策，特别是取消农业税、实行粮食直补、良种补贴、农机具购置补贴等政策进一步激发了广大农民的种粮积极性。2004年至2007年全市共发放粮食补贴10.52亿元，全部打卡入户，使农民每年直接受益人平50多元。2010年，全市粮食直补、综合补贴、良种补贴资金达41768万元，仅此一项全市农民人均受惠90多元。粮食直补标准也由上年的稻谷10元／亩提高到15元／亩。惠农政策的全面落实进一步激发农民的种粮积极性，全市粮食播种面积从2005年开始，改变了自1998年至2004年连续6年逐年减少的被动局面，出现恢复性增加，连续五年达到800万亩以上。其中，2010年最高，达852.41万亩。
（四）粮食流通体系建设得到加强。1998年以来，根据建立社会主义市场经济体制的要求，我市积极稳妥地推进以市场化建设为取向的粮食流通体制改革。2004年粮食购销市场全面放开以后，全市国有粮食企业逐步推向市场，并在粮食收购中继续发挥着主渠道作用，同时多种市场主体积极发挥多渠道作用，开展粮食购销，代农加工，代农储存，粮食兑换等便民服务。粮食市场主体呈现多元化、规模化、组织化发展趋势，统一开放、竞争有序的粮食市场体系初步形成。“十一五”期间，全市粮食企业共收购粮食31.7亿斤，共销售粮食54.3亿斤。全市粮油供需基本平衡，市场相对稳定。年均粮食总供给32万吨,年均增长1%；总需求21万吨,年均增长2%。年均食用油总供给8万吨,年均增长2%；总需求10万吨,年均增长2%。
（五）粮食宏观调控体系更加完善。
1、粮食储备体系更加健全。2010年末，全市市级储备粮和储备食用油按省定规模全部落实到位。储备粮监管体系也更加完善，健全并严格落实了储备粮库存粮情检查制度、定期轮换制度、出入库管理制度等储备粮管理制度，规范了储备粮管理信息档案，加强了储备粮库存和出入库管理，储备粮管理做到了“储得实，管得好，调得动，用得上”。
2、粮食应急保障体系更加健全。全市市县两级全部建立粮食应急保障预案，健全了粮食应急保障体系和管理机制，确保了紧急状态下的粮食市场供给。“十一五”期间，全市建立粮食应急加工企业36个，日加工能力40吨。建立粮食应急供应企业14个，日供应能力40吨。同时，全市粮食信息监测网络进一步完善，全市范围内共建立了12个粮食信息监测直报网点，进一步加强了对全市粮食生产、消费、库存、价格等粮食动态信息的监测和市场预警预报。
二、粮食安全面临的困难及问题
近年来，全市粮食生产和供需形势总体较好，但我们必须清醒地看到，随着工业化和城镇化的进一步推进，许多新情况和新问题将不断出现，表现在粮食生产、流通、消费等环节的刚性制约因素，如果不能未雨绸缪加以解决，粮食安全将面临严峻的形势。
1、粮食消费需求将呈刚性增长。随着人民生活水平的提高以及农业产业化经营的推进，粮食由主要食用需求更多地转向了除食用之外的饲料和工业需求，使粮食需求日益增长。建市以来，虽然粮食总产不断增长，但人均占有量并没有大的提高。以“十一五”期间全市人均粮食占有量为例，按照国家粮食安全线人均400公斤的标准来衡量，“十一五”期间，全市人均粮食仅有2008年和2010年达到这个标准，其余年份均达不到400公斤线，多数年份甚至低于国际公认的人均370公斤的粮食安全警戒线。其中,2007年人均粮食占有量为245公斤,2010年人均粮食占有量为五年中最低，仅为238.62公斤。全市粮食产消缺口也呈逐年加大趋势。全市粮食产量正常年景大致在31万吨左右，消费总量大致在21万吨左右，以全市2010年社会粮食、食用植物油及油料供需平衡情况调查结果为例来看，其中，小麦缺口0.8万吨，较上年增加0.1万吨；玉米缺口3.6万吨，与上年基本持平；食用油消费量为10吨，缺口达0.3万吨，自给率为99%。
2、耕地减少的客观性。耕地是粮食生产的必须要素，播种面积是保障和提高粮食生产综合生产能力的重要前提。建市以来，全市人均耕地面积由1.02亩下降到目前不足0.9亩，低于全国全省平均水平。虽然“十一五”以来，全市实施严格的耕地保护制度，实现了动态平衡，粮食耕种面积恢复和稳定在800万亩以上。但随着经济的快速发展，城镇化、工业化进程的不断加快，非农建设占用耕地势必存在。加之采矿、自然灾害等造成部分耕地废弃以及退耕还林、移民搬迁造成部分撂荒地等因素，耕地减少趋势是客观存在的。加之全市境内耕地总体质量相对较差，2/3耕地是中低产田。
3、基础设施薄弱影响粮食安全。我市农业基础设施薄弱，农业生产受异常气候影响较大。近几年干旱、洪涝、寒露等灾害不断，对粮食生产造成较大损失。同时，我市水利设施滞后，全市水利工程总蓄水量只有17亿多立方米，仅占地表径流量的8.7%，险病水库多，蓄水能力下降，有效灌溉能力不足，粮食生产“靠天吃饭”被动局面没有根本改变，以2010年为例，2010年全市有效灌溉面积364万亩，仅占全市农作物总播种面积的27.7%。农机作业基础设施滞后，农村机耕道和农机抗旱机埠建设资金投入不足，大中型农业机械作业转移困难，农机抗旱救灾能力减弱；耕地质量下降，不合理施肥加上自然灾害、水土流失，农药化肥农膜过量使用，导致土壤板结，耕地污染加剧。据有关资料显示,今后受全球气候变暖影响,永州旱涝灾害特别是干旱缺水状况将呈加重趋势,可能会给农业生产带来诸多不利影响。在这样的全球气候背景下，我市的水资源现状势必会对全市中长期粮食安全构成显著的刚性制约；
4、粮食流通体系尚不完善。粮食购销市场化以后，多种经营主体入市经营粮食，我市粮食经营者由改革前的193余户发展到现在的250余户，但成规模的粮食经营企业少，80%以上是个体工商户。市场体系发育还处于低级水平和初始阶段，粮食物流配送、散粮运输、信息和技术服务业仅有概念而无实践。目前，全市没有一家真正意义上的粮食批发市场和区域性粮食物流配送中心。现有粮食仓储设施相当一部分年久失修，陈旧落后。由于资金缺乏，维修、改造、更新困难，根本无法适应新形势下粮食流通产业发展需要。同时，全市粮食经营企业和转化用粮企业布局分散，规模偏小，整体效益较差，形不成规模效益。对粮食流通信息化建设缺乏足够的资金投入，粮食流通信息获取成本高，时间长，给经营决策带来很大困难。
5、政府宏观调控能力还有待增强。政府宏观调控粮食市场的主要手段就是要掌握一定数量的储备。根据国务院《关于进一步完善粮食流通体制改革政策措施的意见》（国发〔2006〕16号）规定“要按照‘产区保持3个月销量、销区保持6个月销量’的要求，核实和充实地方储备粮规模。粮食供给比较薄弱的产销平衡区，可比照销区确定地方储备粮规模”的要求，我市应按照6个月的销量核定地方储备粮规模。 据统计，“十一五”期间，全市粮食企业共销售粮食54.3亿公斤，年均销售粮食10.86亿斤。其中,2010年达到13.79亿公斤。若按照“6个月销量”来核定储备粮规模，全市应建立6.9亿公斤地方储备粮。但按照目前已经建立的储备粮规模，距离这个要求还有一定差距。
三、保障粮食安全的对策和建议
（一）提高思想认识，加强组织领导。国以民为本，民以食为天。各级政府必须高度重视粮食工作，进一步落实粮食工作地方行政首长责任制，切实把粮食工作列入政府的重要议事日程，各政府有关部门要根据职责分工，落实相关责任。粮食部门做好储备粮收购和管理，根据《粮食流通管理条例》赋予的职能，构建粮食安全体系，开展行业指导，并协调工商、质监部门加强对粮食市场的管理，维持粮食流通秩序；财政、农发行为金融后盾，保证各项资金到位；农业部门做好基本农田保护和农业技术推广工作，确保粮食稳产高产；物价部门加强对粮食价格的监控，必要时采取价格干预措施，保持粮食价格基本稳定；卫生、质检部门加强对粮食质量的检查，确保粮食质量安全。各部门通力合作，加强指导和服务，共同抓好粮食生产和安全工作。
（二）实施严格的耕地保护制度，发展粮食规模经营。永州耕地资源有限,且有不断减少的趋势, 保障永州粮食安全的核心是保障粮食生产能力，依法划定的基本农田是一条不能逾越的红线。在粮食安全中长期规划中,必须重申守住491.7万亩的耕地红线,以保证永州的粮食安全。首先要严格执行基本农田保护的法律法规，坚决制止城镇化、工业化过程中新的圈地。改革土地征用办法，区分经营性用地与公益性用地，提高用地补偿标准，防止农民失地失业。其次要制定国土用地规划,做好土地复垦和中低产田改造。政府要鼓励农民发展生态农业,提高耕地质量,实现可持续发展。再次要完善《农村土地承包法》中有关土地流转的规定,明确土地流转中各方的权责、流转的程序、纠纷解决机制等具体问题,规范土地流转市场,严禁农村承包土地流转中随意变更土地用途的行为。第四,要细化《土地管理法》和《农村土地承包法》中有关禁止非法占用农业用地、任意改变土地用途的规定,明确违法行为的法律责任,严禁到农村乱圈乱占耕地,严厉打击非法占用耕地的案件。要强化土地专项资金的征收管理，主要用于复垦土地，确保补充耕地数量。
（三）加大政策与资金支持，增强粮食综合生产能力建设。加强粮食综合生产能力,各级政府责无旁贷。要像发展城市那样发展乡村,像抓工业项目那样抓农业生产能力建设,加大对农业的投入,建立财政支农投入的稳定增长机制。现在,农业基础条件差,粮食生产能力弱,永州要进一步加大对农村“六小工程”的投入,恢复原有的农田水利设施,提高农业的防灾减灾能力,扩大旱涝保收农田面积,改造中低产田,提高单位农田的产出率;加强粮食综合生产能力是个系统工程,既要加强农村内部的农田水利道路建设和村庄整治,又要加强农村外部的为农业服务的相关产业的能力建设,要统筹规划,做好为农服务的大文章。要实行工业反哺农业,城市支援乡村,出台优惠政策,拓宽农业投入来源渠道,健全农业投入保障机制,吸引城市资金、人才、技术下乡,兴办农业园区和农业产业化龙头企业,从根本上改变乡村落后于城市,农业落后于工业的状况。努力提高粮食生产的科技水平，针对制约粮食生产的重大技术问题，整合科技资源，集中力量攻关，建立能出大成果的农业科技创新体系。顺应市场经济的发展要求，加快农业技术推广体系改革，在基层站所，把公益性职责与经营性活动分开，国家保住公益性业务，依靠市场搞活经营性业务。
（四）推进生态农田建设，发展可持续粮食经营模式。2007年中央一号文件明确提出“加快实施沃土工程，重点支持有机肥积造和水肥一体化设施建设，鼓励农民发展绿肥、秸秆还田和施用农家肥。扩大土壤有机质提升补贴项目试点规模和范围。”2008年中央一号文件继续强调要“加快沃土工程实施步伐，扩大测土配方施肥规模。支持农民秸秆还田、种植绿肥、增施有机肥。”党和政府已经看到石油农业发展的弊端，认识到重视和发展绿色生态农业的必要性和紧迫性。永州应该借此机会进一步地将发展生态农业提到当前永州农业整体发展战略的更加重要的位置，将生态农业的发展看作是当前农业经营模式调整的方向。
（五）加强粮食流通基础设施建设，确保全市储粮安全。粮食仓储设施是国家实施粮食宏观调控、保障粮食安全的重要载体。一要认真做好全市粮食仓储设施建设规划，合理确定仓容、合理规划建仓布局和仓库网点，合理分配建仓资金。二要改进和加强仓型选择、建仓标准、储粮技术和项目规范等工作，从信息化、绿色储粮、完善功能的角度，高起点、高标准、高质量完成仓储设施建设工作。三要按照规范化管理要求，进一步加强仓储管理工作，全面提升仓储管理能力和水平。四要积极争取国家和省对我市粮食仓储建设的资金支持力度，充分发挥各地和企业自筹资金建仓积极性，多渠道增加建仓投入。鼓励各地以退城进郊方式进行粮食仓储设施建设，利用退城进郊和土地置换进行粮库改造升级，扩大仓容，提升仓储功能和水平。积极推广农户科学储粮项目，引导全市农民注重改善粮食收获后的储粮条件，做到科学储粮、安全储粮。
（六）发展粮食产业化经营，提高种粮农民收益。要在全面完成国有粮食企业改革的基础上，紧紧围绕“粮食增产、农民增收、企业增效”的发展目标，建设“以龙头企业为主体，以利益联结为核心，以品牌开发为重点，以精深加工为突破口，覆盖生产、加工、销售三个领域”的粮食产业化经营体系。要积极争取有关方面的支持，利用国家财政、金融等政策的支持，大力培育一批粮油产业化经营的龙头企业。鼓励和引导企业向粮食生产领域和加工领域延伸，积极发展订单生产、订单收购和粮食精深加工，大力推进粮食产业化经营。要加快粮油加工产业的结构调整和优化升级。积极实施“粮油加工产业升级工程”，建设现代化粮油加工基地，推进优势产业的聚集，做强做大一批重点骨干企业，构建协调发展、优势突出、带动能力强的粮油加工业布局，促进农民增收和企业经济效益的提升。
