创新理念深化改革推进
永州农业综合开发的思考
永州市人大农业与农村委员会副主任：唐善清、李友生
自1989年起，永州开始对全市进行农业综合开发。经过22年的开发，明显地改善了农业生产条件，提高了农业生产能力，增强了农业发展后劲。永州的农业综合开发工作,取得了明显的经济效益、生态效益和社会效益。
一、有效地促进了永州农村经济的发展
（一）扶持了基础设施建设，增强了农业综合生产能力。农村基础设施薄弱。“灌无水、行无路、地贫瘠”现象是长期以来永州经济发展的主要障碍。在农业综合开发中，永州始终把改善基础设施建设作为首要任务，着力加强基础设施建设，运用综合治理措施，在加强水源工程灌排体系和田间交通体系等农田基础设施建设的同时，完善田间配套工程，铺桥修路、植树造林，从根本上改善了农业生产条件和生态环境。昔日的荒山乱岗已变成林地、果园和茶园，项目区农田基础设施建设有了明显的成效，使永州农村的生态环境更加秀美，整个区域经济的良性可持续发展、有效地提高了永州农业综合生产能力，为当地农村经济持续健康发展创造了良好条件。“十一五”期间，全市共完成中低产田改造49.8万亩。项目区通过综合治理，共扩建加固小型水库20座，新修和维修拦河坝92座，修建电灌站36座，新打机电井10口，衬砌硬化渠道
（二）促进了农业产业化经营的发展。近年来，永州农业综合开发围绕“建设大基地、培育大品牌、扶持大产业、发展大产业”的工作目标，按照“加强基础工作、主动服务加强指导、严格监督确保绩效、加强宏观研究理性思考”的工作要求，推进了农业产业化经营的快速发展。他们始终坚持以龙头企业为依托，以产业基地为载体，以“公司+基地+农户”、“公司+合作社+社员”等多种产业化经营形式为纽带，项目扶持了以熙可食品、永罐食品、泉辉食品等为龙头的果蔬产业集群；以香穗米业、亮达米业、天龙米业和银利来米业等为龙头的粮食产业集群，以恒惠集团、地大集团、市原种猪扩繁场等为龙头的禽畜产业集群，还有水产养殖、中药材种植等系列产业集群。永州农业综合开发产业化经营初步形成了“以点带面、条块结合”的现代农业产化经营格局。经过全市上下共同努力，永州产业化经营项目扶持数量在全省名列前列。2009年扶持的产业化经营项目17个，投入财政资金945万元，2010年扶持的产业化经营项目10个，投入财政资金1142万元，2011年扶持的产化业经营项目19个，投入财政资金1074万元。
（三）推进了高效农业的发展，拓展了农业增效、农民增收渠道。
永州农业综合开发以来，各地围绕本地资源特色，积极发展高效农业，重点建设经济林果、生态养殖项目，提高科技含量，抓住特色产品，推广品牌战略，提高市场竞争力，有力地促进了项目区农民增收。据统计，“十一五”期间，永州农业综合开发项目区农民人均纯收入增加3000元。在带来了良好的经济效益、生态效益的同时，也带来了明显的社会效益，有力地促进了永州的和谐发展。一方面通过永州农业综合开发的实施建设，当地农民参加龙头企业组织的生产技术培训、参与种养项目的管理，学到了技术,生产技能得到显著提高。另一方面,永州的农业综合开发项目的实施建设，为农村剩余劳动力创造了就业机会，增加了农民来自非农业的收入。
通过农业综合开发，永州的资源由单一粗放利用逐步向综合、深度开发转变,开发内容、科技水平、运作机制等都在不断发展。形成了不少具有较高效益的特色产品，建设了具有一定规模、标准较高的生产基地和科技示范园区，培育和壮大了特色产业，
提升了资源利用的层次。
（四）创新了开发机制，增强了农业综合开发的活力。在永州农业综合开发中，他们根据国家农业综合开发项目和资金管理经验，通过竞争立项，加强项目和资金管理,综合开发利用资源，开发一片，见效一片,致富一方群众。各地根据市场机制要求,抓住永州的农业综合开发契机,探索新的经营模式，涌现了许多成功的典型。例如，由科技人员领办、承办的句容模式，有股份制运作的仪征模式；有企业家开发的金浩、天龙模式,还有通过拍卖、滚动开发的宁远模式等，有效地创新了永州农业综合开发开发机制,探索出了一条高效开发永州农业的成功之路，为今后永州农业综合开发不断向纵深发展奠定了坚实基础。
（五）推进了农业科技进步和农业现代化发展。这些年来，全市农业综合开发进一步加大了科技投入，提高了项目区建设的科技含量。一是大力推广优良品种和先进仪器设备。全市农业综合开发项目在政策允许的范围内，拿出了一定比例资金用于科技投入。“十一五”期间，项目区安排科技经费1081万元，购先进仪器设备49台，良种示范推广面积15.41万亩。二是加强了对项目区农民的技术培训。全市共印发农业科技资料20多万份，举办各类农业科技讲座120场次，培训农民66440人次。三是大力支持永州现代农业科技示范园建设，积极推进永州农业现代化进程。2009年永州零、冷两区农业综合开发资金和项目向科技园靠拢，去年共投入开发资金1000多万元用于路、渠等工程建设，使园区农业基础设施逐步得到完善。产业化经营项目也积极向园区倾斜，福田茶业、金鹰果业等企业得到了农业综合开发的关照和扶持。
（六）坚持科学立项，突出项目申报。近年来，永州农业综合开发项目和资金规模逐年按10%的速度递增。2010年永州通过国家和省农开办立项，改造中低产田8.6万亩，财政投资7092万元，2010年投入土地治理项目的财政资金比2009年投入财政资金6344万元多出近1000万元。2011年永州改造中低产田7.81万亩，财政总投资10476万元，是2009年财政资金的近两倍。在扶持农业产业化经营方面，2009年扶持的产业化经营项目17个，投入财政资金945万元，2010年扶持的产业化经营项目10个，投入财政资金1142万元，2010年比2009年扶持的财政资金多出200万元。2011年永州扶持的产业化经营项目多达19个，投入财政资金1074万元。
二、永州农业综合开发的主要做法和经验
（一）突出资源开发与生态保护搞开发。永州的农业综合开发，始终贯彻落实科学发展观，坚持走可持续发展的道路，突出生态优先、环保优先，着重于农业的基础设施建设、先进科技应用和优势资源整合，注重项目区的环境建设，坚决杜绝略夺性开发，在保护永州优美生态的基础上，使农业资源得到有效利用。如江永桃川洞、道县祥森辅等永州的农业综合开发项目，在建设初期就注重生态环境整治，使项目区建设成为环境优美、生态宜人的生态示范区。通过项目建设，项目区新增绿化面积2万亩，农田林网得到完善，森林覆盖率提高了2%，减少了水土流失，保护了自然生态。
（二）注重政府引导和多元投入促开发。为了充分发挥财政资金的引导和杠杆作用，永州农业综合开发部门积极创新机制，大力引进“三资”。仅2010年度各个项目区就引进“三资”达叁亿元，推动了永州多元开发，呈现出“一资带三资，永州展新姿”的可喜局面。并推行了农田经营权转让、租赁和股份合作制等多种经营模式，积极推进土地向专业大户、规模基地聚集，以“国资”引导多元投入，吸纳“三资”，形成多元化投入机制。
（三）坚持农民参与和促进新农村建设相结合群力搞开发。近年来永州农业综合开发坚持立足城乡开通，推进城镇建设进程，带动农村剩余劳动力转移，同时以市场为导向，推动农业和农村产业结构调整，为农民增收开辟稳定来源。充分挖掘农业内部潜力，通过改善基础设施条件提高农业综合生产能力，加大投入、扩大规模来提升现代高效农业水平。以项目促调整，以项目带创业，不断改善农业农村生产生活条件，加强对农民的培训教育，提高素质，增强自主增收意识，逐步形成共谋发展、共建家园、共同致富的良好格局。
（四）设施建设与产业发展并举搞开发。为了彰显永州农业特色，促进资源有效配置，农业综合开发办坚持规划先行，根据不同区域资源禀赋和永州优质农产品产业化发展的要求，制定科学合理的发展目标和规划，指导永州的农业综合开发进程，集中财力，突出重点，连片治理规模开发。同时，把改善农业生产条件、加快农业结构调整和推进农业产业化经营有机地结合起来，全方位支持农业主导产业发展，从农产品的安全生产、贮藏、保鲜和初步加工等环节给予适当支持，拉长了永州特色农产品产业链，推进了农业产业化经营的发展。
（五）政策扶持和科技服务相结合科学搞开发。多年来，永州各级政府始终把永州的农业综合开发放在重要议事日程。一是通过制定科学规划引领高效农业发展。二是以行政为主导推动高效农业的发展，加大了对农业投入工作的考核，坚持工业投入与农业投入同考核、同促进。同时，推出一批现代高效农业发展项目，多方面扶持高效农业发展。三是政策扶持高效农业的发展。先后制定涉及农业开发、税收等方面10多项优惠政策，每年拿出1000多万专项资金扶持特色农业发展。
为了提高项目建设的科技含量，全市各级政府积极引导各项目建设单位，加强与科研院校的交流合作，积极引进、示范新品种、新技术，加快科技成果转化，努力把高效农业项目建设成为农业科技示范区。全市20多个项目均与省级以上的农林院校、科研单位进行横向挂钩，签订了技术服务合同，邀请专
位还和省农科院、省农大签订了技术服务协议。
三、农业综合开发存在的问题和困难
永州实施农业综合开发以来，尤其是2006年来开发步伐明显加快，成绩显著，逐步探索出与各地实际相符合的开发模式，但总体来看，仍处于起步阶段，面临不少困难和问题。
（一）产业选择趋同，市场风险增加。当前，全市农业综合开发的热情都已经充分被调动起来，广大干部群众开发致富的心情也非常迫切。在这样的背景下，各地主导产业趋同的现象渐渐明显，发展的项目多为应时鲜果。此类农产品在开始时由于数量较少，一般供不应求，效益极佳，易发生盲目跟风的现象，但一旦大规模发展起来，往往发生“卖”的问题，效益迅速下滑，严重时血本无归。在此方面已有深刻教训，如上世纪90年代柑桔、奈李的种植，90年代末21世纪初发展的梨等。
（二）科技储备不够，生产应对不足。开发项目科技含量不高，科技储备不够，科技服务不足是当前永州的农业综合开发普遍存在的现象。如在南六县的水果生产开发中，对规范化种植缺少有效指导，限制了高档水果比例的提高。围绕永州的农业综合开发的科技储备和科技服务还有许多地方有待改进和提高，科技在永州的农业综合开发的作用还没有得到完全充分发挥，一些地区对科技的作用不重视。在农业生产过程中，对植保、产中的服务等方面都有巨大的科技需求，却无科技力量和队伍提供服务。在科技成果的转化和在科技依托和结合方面，专用型前期研发不
足，没有技术对接的机制。
（三）组织管理多头，后期管护失位。目前的永州的农业综合开发体制是多头管理，管理成本增加，效率下降。一是财务方面许多规定在实际建设中很难满足；二是目前开发项目由财政局、开发办和农业局三家共管，相互扯皮的现象也时有发生，对项目加强项目管理、提高效率有一定的影响。三是各地在项目实施中，普遍注重项目前期建设，而对项目后期管护缺乏有效监管。
（四）资金投入有限，配套筹措困难。目前，农业综合开发中存在资金投入总量不足，开发速度慢，待开发比重还很多问题。虽然“十一五”永州的农业综合开发的投入已从原先的5000万增加到亿元，但开发资金投入还远远不够。目前，永州的农业综合开发，要求农户按2∶1配套资金，配套资金要求比例过高，脱离实际。多数农村经济薄弱，农户筹资在实际操作中难落实，一些地方只能以农户投劳形式来抵扣；同时，由于农业开发见效慢，农户贷款当年难还，存在着农户贷款难和小额贷款不够、大额贷不到并存的现象，配套资金筹措困难。
四、推进农业综合开发的对策
近几年来，永州的农业综合开发，改变了农民生产生活条件和环境，使荒山变绿，废地变宝，稳定和提高了农业生产效益，凸显了永州的潜在价值，取得了经济、社会、生态的巨大效益。针对当前永州的农业综合开发面临的困难和问题，进一步推进和完善永州农业综舍开发，一定要注意抓好以下几个方面工作。
（一）坚持科学规划，注重规模开发。进一步推进和完善永州省永州农业综合开发，要坚持规划先行，建立永州的农业综合开发的发展规划，指导永州有序开发。一要坚持因地制宜。以省级规划为指导，立足本地资源特点和产业优势，坚持根据永州的地形地貌特点，宜林则林，宜果则果，宜牧则牧。二要突出重点。在区域上，要将开发较为滞后，开发效益突显的岗坡地作为今后永州农业综合开发的主要对象和开发重点;在内容上，要以开发优势资源和特色产业为重点，扬长避短，努力把资源潜力转化为经济优势和竞争优势。三要适度规模。要围绕发展规模高效农业，集中资金，集中连片，滚动开发，力求开发一片，建成一片，见效一片。四要可持续发展。坚持开发与保护并重，不搞大规模的土地平整，适当控制高耗水产业发展，确保永州农业资源开发经济效益和生态效益相得益彰的局面。
农业产业化经营的重要特点之一是实行规模化经营。农业综合开发要按照农业产业化经营的要求，集中连片开发，形成具有规模优势的主导产业。所有位于优势农产品区域规划内的农业综合开发县，都要按照优势农产品产业化发展规划的要求，围绕1-2个优势产业，统筹安排各类农业综合开发项目，减少项目个数，扩大项目规模，实行集中扶持、连续扶持，发挥规模效益。要加强优势农产品产业化综合示范区建设，力争在2-3年内取得明显成效。
（二）坚持生态优先，突出开发重点。永州因其独特的生态
环境而越来越吸引投资者的眼光，生态的优势也必将是投资环境的优势。因此，要针对永州的特殊性，切实重视对生态环境的保护，重点强调生态优先原则，切忌以牺牲环境来进行开发。在今后的永州的农业综合开发中，要加强对项目实施情况的监督，从政策上限制掠夺性开发行为，重点开发适合生态保护需要的经济林果、花卉苗木、生态旅游等产业，防止开发过度造成对自然生态环境的破坏，实现永州农业经济的循环可持续发展。
在区域布局上，农业综合开发要突出农业主产区特别是粮食主产区。推进农业产业化经营，必须以基地为载体，以企业为龙头，以科技为支撑，大力建设专业化飞标准化、优质化农业生产基地和农产品出口基地，完善配套建设基础设施，为农业产业化经营提供基础条件。中低产田改造不能单纯地就改造而改造，要讲究投资效益，围绕优势农产品基地布局建设改造。要大力培育发展龙头企业，重点扶持出口创汇型、成长型和部分骨干龙头企业，尤其要积极扶持主营产品优势明显、出口创汇潜力大的外向型龙头企业，增强企业的带动功能和市场竞争能力；要加强科技创新，坚持高产、优质、高效、安全、生态的原则，积极推广实用新品种、新技术，提高农产品的安全性、资源综合利用率和农产品的附加值，加快农业科技成果转化。农业综合开发科技示范项目要突出农产品产业链开发，提高产业的科技竞争力。加大项目区农民科技创新力度，提高农民群众的科技素质，为推进产业化快速发展、促进产业优化升级提供动力。
（三）加快农村科学技术的推广与运用。永州的农业综合开发要走发展高效、外向农业的道路，必须以技术成果为支撑，依靠科技进步，进一步提高综合效益。要建立“产、学、研、政”合力推进永州的农业综合开发的有效机制。通过项目区的建设，推广先进实用技术，把项目区建成高效农业示范区、现代农业引领区、新农村建设的先行区。一是要加快优质农产品、应时鲜果等名特优新品种的引进、示范和推广，大力培育适合当地气候、土壤等资源条件的高产优质品种，并建立符合市场经济要求的新品种推广应用机制，促进新品种在永州的农业综合开发中商品化、产业化的进程。二是要加快综合改土、节水灌溉、无公害栽培、标准化生产等优质、节本、高效栽培技术的示范和推广，大力发展绿色、有机农业，确保永州农业资源开发与生态环境保护相结合、经济效益和生态效益相结合。三是要加强对农民的科技培训，要以项目区和示范园区为载体，以产品生产、销售为纽带，开展多种形式的技术培训，让技术进村入户。
（四）坚持政府引导，规范开发行为。在永州的农业综合开发中应始终将政府作为开发的主导，加强制度建设。一是规范土地流转行为，既要保护农民土地承包经营权，又要维护开发主体的合法收益权；二是加大永州经济林果开发的补贴力度，促进永州特色产业发展；三是明确各类开发主体开发永州的优惠政策，吸引民间资本、工商资本、外商资本以及金融等各类资本投入永州的农业综合开发；四是加大先进典型的宣传力度，争取社会广
泛理解和支持，更好地促进永州的农业综合开发
（五）加强组织协调，促进农民增收。农业综合开发工作，涉及到多部门、多学科、多种经济成分，要保持永州的农业综合开发全面、协调、可持续发展，必须加强组织领导，加强部门配合，加强资源整合，形成合力开发。全市各级政府，要把加快永州的农业综合开发作为一项重要的工作摆上位置。农业综合开发工作的管理模式，应从项目立项到验收，全部由农业综合开发部门负责；同时农业综言开发部门加强与农业、林业部门的协调配合，发挥各自的优势，共同做好永州农业综合开发工作。二是发改委、财政、科技、水利、交通、农机等部门，要按各自的职责，充分发挥部门作用，加强沟通，密切配合，各负其责，加大支持力度，共同推进永州的农业综合开发工作；要坚持“抓住重点求突破，集中资金办大事”的原则，按规划的总体要求，突出重点，整合资源，各部门“相互配合、相互协作、各司其职、各记其功”，以增加农民收入为前提，积极引导共同开发，千方百计增加农民收入。共同营造永州的农业综合开发科学、和谐发展的良好氛围。
（六）坚持科学立项，规范管理措施。农业综合开发要做到高起点、高标准，关键在于规范项目区的建设管理。一是要坚持科学立项程序。为了对成片的、增产潜力较大的中低产田有计划、有步骤地进行治理改造，从根本上消除“分配开发”、“照顾开发”的弊端，二是要规范项目区的建设标准。从整体上讲，就是要达到“田成方、渠成网、路相通、树成行”，“旱能灌得上，涝能排得出、渍能降得下”的要求。三是要强化项目区建成后的管理，向管理要效益”，强化建后管理。要建立、健全项目区及各类工程的管理维护法规和制度。对各部门制定的现行办法和制度要引进到项目区；对那些目前尚无法可依的，如田间沟渠、林网、田间配套建筑物等等，都要建立、健全管护维修制度，并且都要有专人管理，定人定责定报酬，以保证工程在较长时间内充分发挥效益。四是项目区建成后，土地管理部门应将其纳入基本农田保护区，严禁把区内农田变成果木园或改挖成鱼池等。市、县区针对目前建后管理方面存在的问题，在调查研究分析的基础上，制定一个切实可行的建后管理办法以及设立农业综合开发项目区及单项工程标志的办法。
