祁阳县农业综合开发情况的调查与思考
永州市人大农业与农村委员会
农业综合开发是党中央和国务院加强农业的一项重大决策，是国家支持和保护农业的重要举措，是进一步发展农村生产力、提高农业和粮食综合生产能力的有效途径。为了解掌握祁阳农业综合开发情况，近期，我委组织人员进行了专项调研，并深入到祁阳农业综合开发项目区与乡镇领导及资金扶持过的3个龙头企业进行了实地察看。调研期间，我们采取走访调查、召开座谈会等多种形式与祁阳县涉及农业综合开发的部门领导和项目区管理人员就农业综合开发成效、发展规划、运行状况及存在问题等情况进行了交流和探讨。现将调研情况综合分析如下：
－、祁阳农业综合开发取得了显著成效
近几年来，农业综合开发为祁阳农业带来了新的发展机遇，促进了祁阳粮食增产、农业增效和农民增收，对推进祁阳农业结构调整和农业产业化经营，加快农业科技进步和农业现代化进程，发挥了重要作用。
（一）提高了农业综合生产能力。农业综合开发以改善农业生产基本条件、提高农业综合生产能力为重点，通过综合运用工程、生物、技术和管理措施，实行水、土、田、林、路综合治理，水、土、光、热、植物资源综合开发，努力建设稳产高产、旱涝保收、结构优化的高标准基本农田，提高农业综合生产能力，这是农业综合开发项目与其他财政支农项目最明显的区别。通过十多年的努力，祁阳农业综合开发的项目区共完成了中低产田改造 50.98万亩，完成油茶低改、品改4800亩。其中：新增和改善灌溉面积 25.63万亩，新增和改善除涝面积4.9 万亩，累计新增粮食综合生产能力3644.
（二）改善了农业生态环境。据不完全统计，仅2006 -- 2010 年祁阳农业综合开发共营造水保林和经济林4.3万亩，增加农田林网防护面积 1.73万亩，控制水土流失面积 3.52万亩。同时，祁阳开展了农业综合开发专项生态示范项目建设，包括农村能源项目、小流域治理项目、长江上游防护林体系建设项目。
（三）推动了农业结构调整和农业产业化经营发展。一是培育和发展了种养业生产基地。近10年来，全县共发展秸秆养畜示范户3000个，经济林5.8万亩，蔬菜基地9.6万亩，花卉 6.7 万亩，畜禽养殖折合3800万头羊单位，水产养殖40万亩。二是扶持壮大了一大批农产品化龙头企业，全县农业综合开发累计扶持农业龙头企业个，其中，已经发展成为国家级龙头企业1个，省级龙头企业6个。先后组织实施了总投资1804万元的银光粮油4万吨/年精米生产线项目、总投资1604万元的金浩植物油年产5000吨油茶籽冷榨生产线改扩建项目、总投资4264万元银光投资参股重点产业化经营项目、总投资3514.37万元的天龙米业公司10万吨/年淀粉糖生产线改扩建项目、总投资2072.08万元的湖南贵喜鸭业1080万羽贵喜鸭屠宰加工扩建项目、总投资2413万元的湖南天圣有机农业有限公司6600吨/年红薯粉深加工扩建项目、总投资1275.36万元的湖南湘妹食品有限公司年产2万吨速冻汤圆生产扩建项目。企业的辐射带动能力进一步增强，优质稻、油茶籽油等两大主导产业不断发展壮大。目前，全县以“银光”和“天龙”品牌为主的生态优质稻米年加工能力达到了22万吨，以“金浩”品牌为主的优质茶油年加工能力达到了3.5万吨。三是促进了“公司+基地+农户”的产业化经营模式的发展。据不完全统计，仅2007--2010年产业化经营项目就促使公司与农户结成紧密型和半紧密型的产业化经营组织13个，带动农户2.3万户，吸纳农村劳动力15.78万人。近五年统计，通过项目扶持，产业化龙头企业共新增就业岗位23.9万个，带动430.4万农户增收38.2亿元。
（四）拓宽了农民增收渠道，促进了农民增收。祁阳农业综合开发办，通过整治一片土地，建成一片良田，开发一片基地，扶持一批“龙头”，搞活了一片经济，富裕了一方百姓。通过农业综合开发，使项目区农民人均纯收入比非项目区平均增加200 元左右。由于土地治理项目的实施，一方面改善了生产条件，提高了土地产出率，增加了农民种地收益；另一方面提高了机械化作业率，把大量农村劳动力从农业生产中解放出来，从事其他产业发展，拓宽了农民增收渠道。据县统计部门反映，2010年同一区域项目区农民人均纯收入比非项目区多280多元。产业化项目的实施，延伸了农业产业链条，增加了农产品附加值；新增了就业岗位，增加了农民工资性收入；建设了优势农产品种植、养殖基地，带动了农民增收致富。
（五）推进了现代农业发展。加大农机投入力度，几年间投入财政资金 284万元，带动农民投入 3200万元，购置农业机械 1.6万台套，项目区机械化作业率达到 80%以上，提高了农业物质装备水平。积极支持土地流转和规模化经营，通过集中连片、规模开发，建成6个万亩以上高标准项目区，为调结构和规模化生产打造了平台；投入149万元资金扶持36个种粮大户，示范引导土地有序流转，促进了农业生产方式转变。积极支持农民专业合作社发展，投入280 万元财政资金扶持3个合作社，带动农户2.1万户，充分发挥了合作社组织农民、联系企业、对接市场的作用，提升了农业组织化程度。用于科技方面的投入累计达到76.8 万元，推广先进适用生产技术达 30多项，共培训农民 120万多人次，使项目区的农民每人能掌握1～2项农业实用技术；扶持农业技术服务组织16个，配套购置仪器设备达22台套；围绕优质水稻、油茶、水果等大宗农作物推广了一系列的新技术、新品种，项目区优质良种普及率达 88%，项目区农业科技含量得到明显提高。
（六）提高了农产品质量，产品竞争力不断增强。从调查掌握的材料来看，祁阳农业综合开发产业化项目企业对产品质量和品牌创建问题都十分重视，都把申报绿色、无公害食品，进行产品质量认证和开展标准化生产，提高农产品质量作为企业经营工作的一项重点工作来抓。目前有7家项目企业建立有自己的质检中心。通过开展标准化生产，进行质量控制，实施精品名牌战略，农产品质量明显提高，产品竞争力不断增强。到目前为止，22个公司通过了ISO9000系列质量体系认证。全部产品中，经过绿色食品认证的16个，
农业综合开发为祁阳农业带来了新的发展机遇，促进了祁阳粮食增产、农业增效和农民增收，对推进祁阳农业结构调整和农业产业化经营，加快农业科技进步和农业现代化进程，发挥了重要作用。
二、存在的问题
祁阳的农业综合开发工作虽然取得了显著的成效，发挥了对祁阳农业和农村经济发展的示范导向作用。但在调查中祁阳农业综合开发办也发现还存在着一些不容忽视的问题。
1、投资总量小、区域差异较大。祁阳的产粮核心区有47万亩水田，纳入开发项目的只有18万亩左右。大面积的中低产田亟待开发。国家下拨的土地治理项目规模每年仅有1万多亩，产业化经营项目2个左右，近年来，财政投资只有800多万元，很难满足农民群众急待开发的需要。
按照“先易后难，集中连片”的原则，前几年的开发重点大部分在自然条件好的乡镇，经过这些年的项目实施，这些地方的农业基础设施得到了改善，综合生产能力大幅度提高。而尚未实施开发的中低产田面积较大，基础设施薄弱，农业生产条件仍然很差，和项目开发区的差距越拉越大。尚未纳入综合开发的村组和已经实施开发的村组，在农业基础设施和产业化经营等方面的差距也已经逐步显现。这种区域差异的存在与祁阳农业协调发展的总体要求很不相适应。
2、投资标准较低，自筹资金落实较难。随着开发建设逐步向全县浅丘区推进，项目建设的财政投资标准已明显偏低。在同等投资情况下，浅丘区需要架桥修路的工程要比区多，砼U型渠的衬砌改造和灌溉站、机电井建设都会因为山区沟壑纵横、水势比降落差大，而使得工程量和施工难度大为增加，再加上项目建设所需的各种原材料价格普遍上涨，浅丘山区的自然条件、经济实力、村组和群众的自筹资金能力都比地区差，使得项目建设的资金缺口加大。
根据国家农业综合开发政策规定，项目区农民配套投入的自筹资金及投工投劳应占财政投资的三分之一，祁阳的农民实际筹资投劳比例为45%。但由于祁阳农村经济不发达，村组集体经济薄弱，农民可支配收入不高，农民自筹资金落实难度很大。一些经济条件差的地方，群众的投工集资不能到位，形成空账，致使项目建设资金短缺，建设速度缓慢，质量难以保证。
3、建后管护较差。重建轻管的现象比较普遍，管护主体虚设，建后管护的约束机制和管护资金缺位，项目区干部群众管护意识淡薄，乡镇、村组缺乏严格的管护制度和管护措施，一些地方出现了农户侵蚀渠坎路肩，导致U型板被水冲翻，路边树木被折、被拔，标志牌被毁等多种人为损毁工程设施的现象。
4、龙头企业较弱。近年来，祁阳的龙头企业建设取得长足发展，但综合实力都相对较弱。在国家农业综合开发项目选择实行竞争立项、择优立项的政策前提下，对祁阳申报、立项、扶持产业化经营项目带来了一定的影响，致使一批有发展潜力的龙头企业得不到及时的扶持，龙头企业的带动辐射作用无法充分体现。
三、几点建议
1、整合涉农资金，提高开发整体效益。农业综合开发资金也是有限的，必须做好涉农资金的整合，集中资金办大事。一要积极做好同其他涉农资金的整合文章，向投资整体要效益。根据统一要求，建议在不改变投向的前提下，按照“渠道不乱、用途不变、优势互补，各尽其力、各记其功”的原则，推行农业综合开发资金与农业、水利、国土、林业、扶贫等相关项目资金的统一规划、集中投入、共同考核新机制，有效解决项目工程重复建设，多头管理，资金投入分散等问题，充分发挥项目资金的规模效益。二要做好农业综合开发资金内部运筹和投向的整合文章，向投资结构要效益。应根据祁阳农业综合开发工作总体目标，对投资结构和投入重点作适当调整，由过去主要扶持粮食主产区改为扶持粮食生产和扶持高效经济作物相结合。开发项目应结合生态环境建设，有计划、有步骤地将开发片区调整到自然条件和生态环境脆弱的区域，以缩小农村经济发展的区域差别，提高农业发展的整体水平。
2、扶持高标准农田建设。农业综合开发要从过去传统的改造中低产田转为着力建设高产稳产、旱涝保收、节水高效建设高标准农田上来。这是保持粮食稳定发展和农民持续增收的当务之急，也是提高农业综合生产能力的关键措施，还是农业综合开发的基本任务。只有建设高标准农田，才能够更好地体现出农业综合开发在发展现代农业中的地位和作用。在建设上，要提高建设标准，克服过去措施较单一的现象，搞好山水田林路综合治理，使项目区农业生产条件、农村生态环境、农民生活条件明显改善，耍实现“耕地田园化、灌溉水利化、耕作机械化、种植标准化、经营产业化、服务社会化”的现代代农业新格局。在投入上，要突出重点，进一步向农业主产区县倾斜，加大优质粮油重点县和柑橘优势农产品重点县建设力度，要率先建成高标准农田，成为现代农业的示范区。
3、实施产业开发战略，进一步创新开发机制。农业综合开发要发挥“综合”优势，更加注重支持现代农业产业体系建设，强化产业开发理念，把着力点从单纯的中低产田改造、基地建设、农产品加工等项目建设转变到推进优势特色产业的开发、提高综合效益上来。要围绕县域发展的主导产业和茶油、蔬菜等特色优势产业，储备、申报、实施农业综合开发项目，加大土地治理、产业化经营、科技推广费集中安排项目的整合力度，提高农业综合开发的整体效益。在一个项目区，可用产业化经营项目扶持相应的龙头企业；根据龙头企业和产业发展需要，用土地治理项目扶持建立相应的特色产业基地；用科技推广费集中项目在项目区推广新品种、新技术，提高基地原料的科技含量。通过支持建设优质特色农产品高效种养基地，扶持产业化龙头企业，着力推进集中连片的规模开发和批量生产，加快优势农产品产业带建设。
创新开发机制是农业综合开发保持发展活力的必然选择。农业综合开发，一要切实建立健全竞争立项机制。对重点产业化经营项目和土地治理项目引入市场竞争机制，公开选项，择优立项。二要积极建立农民群众的参与机制，让项目区农民群众参与项目建设管理全过程。在项目的前期考察论证、制定规划方案、确定产业方向、设计投资规模、管理工程质量、组织检查验收、落实工程管护、开展结构调整等方面都最大限度地让项目区农民群众参与，接受群众监督，集中反映民意，把农综项目办成“阳光工程”、“惠民工程”。三要进一步探索“民办公助”的投入开发机制，采用先建后补、以奖代补等方式，鼓励和引导项目区农民和企业增加投入，切实调动项目区乡镇、农民群众、企业从事农业综合开发的积极性和主动性。四要主动参与建立支农项目统筹规划、支农资金配合使用的开发机制，提高支农资金的整体效率。五要建立健全项目区县激励机制，加大对各项目区县工作质量的考核力度，真正做到奖勤罚懒、奖优罚劣。
4、重视建后管护，巩固开发成果。一要通过宣传，增强群众管护意识。项目建成后要通过多种形式进行广泛宣传，重点宣传建设的成效，项目区与非项目区的区别以及项目建成前后的效益对比，用事实增强群众的管护意识，在项目区形成一个爱护工程的良好社会氛围，发动群众参与项目管理。二要将项目的建后管护纳入各级主管部门的日常工作。各县区每年应按时上报项目管护计划，经县上审批并编制管护实施方案后组织实施。同时定期对各项目区管护计划执行情况进行检查验收，做到奖优罚劣。三要因地制宜，创新管护模式。项目区可根据各自的实际情况，积极探索适合本地的管护模式。建议：对道路、排水沟、桥涵、林网等公益性项目可实行乡镇统一管理；对林网树木统一进行采伐更新，收益作为管护资金；对水利设施可实行协会的管理模式，以灌溉区为单位成立用水者协会，对灌溉用水进行成本核算，确定收费标准，由专人负责本片范围内的水利设施的管理和维护工作；对一些已建成的林网还可以实行划片拍卖，落实产权主体，由产权人对项目进行管理和维护，乡镇政府负责监督。四是建议省人大尽快制定有关农业综合开发的管理工作条例，明确项目运行管护条款。对于破坏项目设施的行为依法严肃进行追究查处；对改变项目区土地使用用途的，由建设单位依法给于赔偿；对项目监管不力的，追究有关责任人的责任。
5、扶持龙头企业，推动产业发展。对龙头企业的扶持必须坚持扶优扶大扶强的原则，突出扶持壮大一批农产品加工企业，培育发展一批有特色优势的农产品种养业基地，发挥辐射带动作用，促进农民收入水平的不断提高。重点支持带动力强、科技含量高的农产品精深加工项目和外向型龙头企业。政府应设立专项资金，奖励支持发展快、成长好、贡献大的农业龙头企业。同时要加快产业基地建设，继续推行“公司+基地+农户”的运行机制，让农民在扶龙头、建基地中得到更多的实惠。对龙头企业实行动态管理，对那些运行质态好、发展潜力大、带动农民增收强的企业，坚持重点扶持、连续扶持，实现做大规模、做优产业、做响品牌的目的。
6、发挥科技优势，加强农民技术培训。一是充分发挥省、市级农业科研和县区技术推广单位的科技优势，加快农业科技成果转化步伐。建立农业科技创新激励机制，鼓励和引导科技人员到项目区以技术入股、资金入股、技术承包等形式，开展科技服务，领办、创办、合办农业科技企业。二是坚持高产、高效、优质、安全、生态的原则，优先扶持发展优势农产品和绿色农产品生产，积极推广先进实用的新品种、新技术、新工艺，提高农产品的安全性、资源综合利用率和农产品的附加值。三是坚持实际、实用、实效的原则，切实抓好农业适用技术培训，不断提高农民科技文化素质。要把培养有文化、懂技术、会经营的新型农民作为一项长期的战略任务抓紧抓好，努力造就一支合格的产业开发队伍，提高农民自我发展的能力。
通过这次调研，我们深切地感受到，农业综合开发对祁阳的农村经济发展犹如开渠放水，正所谓渠直则水畅，渠顺则水速，渠固则水盈，渠阔则水丰。只要祁阳农业综合开发办全办上下合力同心，共同为农业综合开发多操一份心、多出一份力，使这条幸福之渠通畅牢固，渠水丰盈，惠及更多的农民群众，祁阳的农村经济就能够得到快速发展，率先突破发展的目标就能够早日实现。
