推进城乡一体化进程 提高永州县域经济发展水平的思考
永州市人大农业与农村委副主任委员：唐善清
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推进城乡一体化进程，逐步改变城乡二元经济结构，是我们党从全面建设小康社会全局作出的重大决策。那么，县域经济的发展则涵盖“三农”，联结城乡，是解决"三农"问题、增加农民收入、推进城乡一体化的主阵地，是城乡城乡一体化最直接的操作平台。加快形成城乡经济一体化新格局，这是缩小城乡差别，解决“三农”问题，加快社会主义新农村建设的重要途径；是促进永州县域经济转型，实现经济社会全面协调和可持续发展的有力措施；是永州深入落实科学发展观，增创新优势，实现新跨越，富民强市，全面建设小康社会的战略选择
一、现状分析
（一）当前趋势
改革开放以来，特别是近几年，永州加大了县域经济发展力度，使城乡一体化建设有了较快速度的推进。尤其是2004年省委、省政府《关于加快县域经济发展若干问题的意见》下发后，永州因地制宜的出台了《关于加快发展壮大县域经济的实施意见》，确立了以农业产业化带动工业化、以工业化推动城镇一体化的县域经济发展思路。并把发展“城镇经济、开放型经济、绿色经济”作为全市提升县域经济，推进城乡一体化的主要抓手，把“科技创新、体制创新、环境创新”作为实现城乡一体化新格局的主要措施。全方位促进了县域经济持续快速发展，加快了城
乡一体化新格局的初步形成。
1、县域经济的增长速度加快，形成城乡一体化的综合实力增强。据统计部门资料反映，到2010年永州县域经济的地方生产总值由2005年的361亿元增加到750亿元，增长1.1倍，五年跨越四个百亿元台阶；全社会固定资产投资由145亿元增加到813亿元，五年累计完成2201亿元，是“十五”时期的4.7倍；财政总收入由20亿元增加到53.5亿元，增长1.7倍，财政支出由40.8亿元增加到142.7亿元，增长2.5倍；金融机构存款余额由309.3亿元增加到723.4亿元，增长1.4倍，贷款余额由152.3亿元增加到362.7亿元，增长1.4倍。
推进城乡一体化的动力进一步增强。大规模投资现已成为永州县域经济发展推进城乡一体化建设新格局的主动力，规模投资对经济增长贡献率达到53.7%。城乡消费需求迅速加快，全市社会消费品零售总额由2005年的102.3亿元增加到243.3亿元，五年增长1.4倍。科技创新能力提高，科技进步对经济增长的贡献率达到50%，比“十五”提高7个百分点；非公有制经济发展较快，占地方生产总值的比重达到57.6%；城镇化步伐加快，城镇化率由2005年的27.6%提高到2010年的40%。
2、工业发展步伐加快，一体化格局效应已逐步显现。县域工业规模的壮大，已成为推动永州城乡一体化建设的强大动力。全市县域规模工业企业达到777家，比2005年增加374家，整个县域工业总产值由2005年的225亿元增加到2010年的752亿元、增长2.3倍；其中产值过亿元企业127家，比2005年增加76家；县区园区规模工业增加值占到全市规模工业增加值的56%。2010年工业增加值占地方生产总值的比重达到30.7%，比2005年提高7.5个百分点。工业经济对财政收入的贡献率达到62%。规模工业的发展，有效地促进了永州城乡一体化建设的步伐。
3、农业产业化加快推进，特色产业不断壮大。近年来，永州坚持“打绿色牌、走特色路”，积极调整农村产业结构，大力发展农业特色产业，品牌开发成效显著，有机农业已成永州特色产业的新亮点。突出永州有机农业特色，面向国内外市场，大力开发绿色、有机食品。全市获国家权威机构认证的无公害食品、绿色食品、有机食品品牌累计达304个，其中有机品牌3 2个，；着力创建永州农业精品名牌，有7个产品被评为湖南省著名商标，12个产品被评为湖南省名牌产品称号。加强农业标准化建设，全市已建成 22个国家及省级农业标准化示范园区，建设标准化基地170多万亩。其中，水果认定面积70多万亩，蔬菜食品认定面积36多万亩。
4、项目投资力度加大，县域经济发展后劲增强。交通实现跨越发展。五年完成投入310亿元，是“十五”的5.2倍。铁路总里程达到413公里，通铁路县区由2005年的3个增加到8个，湘桂铁路复线建成后将成为我市连接京广线、通往东盟的铁路大动脉。高速公路已建在建488公里；永州机场开通长沙、昆明、深圳、北京航线。电力保障能力增强。五年完成电网建设投入45亿元，是“十五”的3.8倍，建成500千伏变电站2座、220千伏变电站10座、110千伏变电站43座。城乡电网改造力度加大，90%农村用电户实现城乡同网同价，农田水利不断加强。五年来，全市共改造中低产田46.4万亩，
5、城镇扩容提质，一体化新格局拉动力加大。近几年来永州在加快县域经济发展推进永州城乡一体化建设中，围绕建设“湘粤桂省际区域中心城市”的目标，加快扩城联城步伐，中心城市建成区面积由2005年的43平方公里拓展到2010年的54.8平方公里。五年共修建城市主次干道45条，新增城市道路52.9 公里。五年来，9县县城市政设施投入78亿元，小城镇建设投入62.6亿元，高标准建设了一批市政基础设施，打造了一批亮点工程，县城和中心镇功能逐步完善，集聚辐射能力大为增强。2010年中心城市和县城建成区绿化覆盖率达到29.4%，城镇饮用水源达标率为100%，城市空气优良率为96.9%，全市总体环境质量位居全省前列。
6、社会保障覆盖城乡，一体化新格局初步形成。加快县域经济发展推进城乡一体化建设，永州首先是抓城乡充分就业，“十一五”五年新增城镇就业26.6万人、农村劳动力转移就业53.4万人。其次是抓社会保险覆盖面的扩大，五项保险参保人数达320.6万人次，比2005年增加210万人次，城镇居民养老保险实现全覆盖，再次是抓住房保障，五年新增廉租房1.5万套、租赁补贴1.8万户。第四是增加农民受益，缩小城乡差。2005年到2010年，农民人均纯收入由2738元提高到4975元，五年累计新解决60万农村人口饮水安全问题，12.5万贫困人口实现脱贫。
（二）主要问题及制约因素
1、主要问题
虽然近年来永州县域经济取得了较快发展，但与沿海发达地区、省内其它地市相比，无论从整体水平、经济规模，还是从人均发展水平情况来看，县域经济发展还存在很大差距。主要表现在：一是县域经济总量小，综合经济实力较弱。2009年全市11个县区的平均GDP为65.63亿元，与全省抽样20个县180.82亿元的平均水平，相差115.19，差1.8倍；与全省“十强县” 243.32亿元的平均水平相比差距更大；全市GDP排名第一的祁阳县为107.2亿元，与全省第一位的长沙县514.87亿元相差4.8倍；全市人均GDP为11036元，比全省人均GDP15445元低4409元，人均最高的冷水滩区为19034元，与全省人均最高的长沙县65338元相差3.4倍。在2010年全省97个县区的综合经济实力排序中，全市11个县区没有一个进入上游前28名县域经济综合实力整体靠后。二 城乡居民收入差距大。据政府工作报告资料， 2010年永州城镇居民人均可支配收入14983元，农村居民人均纯收入为4975元，收入差距比为3.01：1。实际上，城市居民的人均总收入还远远大于农村居民的人均总收入，因为城市居民还可以获得养老、就业和医疗等各种各样的福利性补贴，而农村居民不仅不能获得，还要对农业生产进行投资。这样使城乡居民的实际可支配收入差距更大。据测算：城乡收入的实际差距为5:1左右。由城乡居民收入的差距，消费差距也在扩大。2005年永州城乡居民消费水平比是1.82:1，到2010年则达到了3.1:1。。加之城镇居民的各种隐性消费补贴，城镇居民和农村居民的消费差距比可能更大。三是民营经济发展相对滞后。县域市场化程度不高，民营企业多数规模小、档次低，产业分布不合理，2010年全市非公经济增加值占全市GDP的 32.7%，比全省54.9%的平均水平低 12.2个百分点。四是财政收入水平低，经济自主增长乏力。2010年全市财政总收入占GDP的比重为6.3%，比全省平均水平低5.3个百分点；地方税收收入占地方财政收入的比重为60.8%，比全省平均水平低18.3个百分点。财政是经济发展的综合反映，经济发展水平、经济结构和经济运行质量决定了财政状况。由于永州的县域财源拓展困难较大，财政来源渠道单一，加之县域财政收入缺口逐年扩大，开辟新的财源又一时难出大的效果，县财政依靠国家财政的转移支付等方式来解决县级财政困难包括工资发放等问题，没有多余财力搞经济建设，造成推动县域经济快速发展的社会活力严重不足。
2、制约因素
从永州县域经济发展现状分析，制约推进永州城乡一体化新格局建设的主要原因：一是城镇化进程相对缓慢。我市与全国其它省、市区域一样，长期执行着城乡分割的户籍管理制度，城市化进程大大滞后于工业化进程。全市城镇化率为37.9%，比全省43.2 %的平均水平低 5.3个百分点，主要表现为:规划和建设水平不高、城市群不发达、城市规模偏小、城市对农村的辐射带动作用不强等。严重制约着永州城乡一体化新格局形成的速度和质量。二是发展资金不足。11个县区均属于资源型财政，支柱财源不强、新兴财源不多，县域财政收入总量小且很不稳定，加之历史负债较高，用于建设和发展的财政资金有限，主要依靠转移支付维持正常运转，县域经济缺乏发展的内生力。三是农民就业机制不完善，法律、制度对农民土地财产权的保护力度还不够。主要表现是农村劳动力供大于求，就业不充分，农民依附于户籍制度的就业、教育、保障等城乡差别，造成农民自由迁居严重受到诸多因素向限制。更突出的问题是各级政府对农民进城就业的宏观管理、相关法律法规和服务体系建设滞后，城乡劳动力市场分割严重，农民外出务工的组织化程度不高，农民进城难度加大。在法律、制度对农民土地财产权的保护上问题更严重。现行土地征用制度，征地范围过宽，征地程序不规范。对农民的补偿标准偏低，失地农民的后顾之忧和长远生计等问题较多。
二、思路选择
1、把经济结构调整作为重中之重。农业调整，要按照"区域调特、规模调大、品种调优、效益调高"的思路，以国内外市场需求为导向，大力推进农业产业化经营，抓龙头带农，抓科技兴农，抓基地扶农，抓市场活农，促进传统农业的优化升级，提高农业的整体效益。工业调整，要加快机制转换和体制创新，要以技术改造、产品创新为突破口，立足本地主导产业，抓大扶强。第三产业要以市场建设为重点，加快发展交通运输、邮电通讯、金融保险业，以及信息咨询、中介服务等新兴产业，构筑以城市为中心的区域购物中心、乡镇级的商业服务中心和自然村的三级服务体系。
2、要把壮大民营经济作为根本出路。从县域经济发展，推进城乡一体化新格局的走势看，民营经济产权清晰、主体明确、机制灵活，具有旺盛的生命力、很强的吸引力和极大的竞争力。要想加快发展县域经济，推进城乡一体化新格局进程，就必须走挖掘民智、吸引民资、依靠民力做活民营经济的发展之路。要按照"抓大促小带中间"的方法，促进民营经济的整体提升和群体拓展。从宏观思路上，一要督促和引导规模企业，通过现代化建设，实施强强联合，以龙头优势带动民营经济整体水平的提升。"二是通过典型引路、示范带动、结对联谊、政策扶持等措施，鼓励支持更多的农户务工经商，壮大民营经济群体规模。三是通过龙头企业带动小业户群体的发展，促进中小企业在现有基础上增强技术创新能力，发挥优势，扬长避短，提高市场竞争能力。
3、要把培育特色经济作为主攻方向。经济发达县（市）的实践也证明，发展特色经济是成功之道。从区域竞争的态势看，特色就是品牌，特色就是潜力，特色就是市场，特色就是竞争力。要想加快发展县域经济，就必须更好地适应形势，放大优势，培植强势，做亮特色经济。特色经济多是"块状"、"集群"型经济，实行区域化布局、专业化生产，人们称之"一县一业"、"一乡一产"、"一村一品"，带有鲜明的比较优势和区域特色。因此，发展县域特色经济一定要走出全面抓、抓全面的常规思维，坚持有所为、有所不为的原则，结合本地资源状况、交通区位、产业结构、科技水平等综合因素，在全球、全国经济发展新格局中，打造自己的特色，扩张自己的优势，建立自己经济发展的"坐标系"，大力培植"人无我有、人有我优、人优我特"的市场"亮点"，开辟适合自己发展的新路子。
4、把加快城镇化建设作为载体。从城乡一体化的格局看，经济腾飞的"龙头"在城市、在集镇。从我市仳邻广东、广西的实践看，沿海及发达县市，近十几年来小城镇发展很快，形成了一个个密集的城镇群，不仅促进了城乡一体化发展，而且带动了当地经济的快速发展，增强了县域经济的竞争实力。因此，要想加快发展县域经济，就必须更好地提升人气，增加财气，提高品位，做强城镇经济。要坚持"高起点规划、高质量建设、高标准管理、高效益经营"的原则，积极推进以县城为核心的城镇建设，坚持软件硬抓，硬件精抓，优化城市环境，不断提升城镇形象，引导生产要素尽快向城区集聚和重组，为二、三产业的快速发展拓展空间，创造条件。县城的发展与膨胀，包括两个方面要素：一个是资本要素，一个是人力资源要素。当前，要在招商引资、发展经济的同时，特别注意抓好人力资源的引进与膨胀。要千方百计降低农民进城的门槛，将本县域内尽可能多的农民转化成市民；要千方百计吸引外来人口来本县域投资兴业、落户发展，尽快的膨胀城市人口，形成自己的人力资源优势。有了人这个生产力中最积极的因素，才能谈得上县城的繁荣和活跃。
5、要把抓好项目建设作为强力支撑。从经济发展的动力看，只有坚持不懈地抓投入、上项目、引资金，才能增强经济发展后劲。当前，县域经济发展能力和综合实力的竞争越来越集中地体现为项目的竞争，谁拥有高科技含量、高市场容量、高产品质量的项目，谁就能在今后的竞争中占据主动。要想靠有限的资金投入换取较高的经济效益，就必须立足自身实际，以市场为先导，选准投入方向，避免低层次盲目重复建设。在项目建设上，政府应着力在以下几方面强化引导：引导现有企业通过联合等方式，尽最大能力增加投入、扩大生产规模，培育龙头企业；引导企业坚定不移地走新型工业化道路，把强化科技创新，加快设备更新，加速产品研发作为投入重点；千方百计激活民间力量，聚集有限的资金，集中发展科技含量高、市场空间大的优势项目；引导规模企业不断健全和完善经营管理制度，强化诚信意识，以良好的形象取得金融机构对中小企业的更大支持；要加强投融资促进工作的研究，充分利用上市融资、项目融资、股权私募、企业债券等形式，缓解企业发展的资金困局，促进企业做大做强。
6、要把优化环境作为竞争点。从县域经济的竞争基础来看，环境出生产力，环境出竞争力。目前，县域经济已直接面对"国际竞争国内化，国内市场国际化"的新形势，区域间争夺资源、争夺市场、争夺效益的竞争更加激烈，如何在竞争中把握机遇，通过自身发展立于不败之地，经济发展环境的优劣成为关键因素。只有按照市场经济的要求，创新服务思路，拓宽服务领域，创造宽松的宏观社会环境、平等竞争的体制环境、加快发展的政策环境和高效快捷的服务环境，才能形成"磁场效应"，赢得发展主动权，实现经济跨越式发展。优化环境要通过积极创建"服务型"政府，切实从"管理企业、管理百姓"向"服务企业、服务民众"转变，最大限度地实现行政提速、审批畅通和办事高效；在服务领域上，要从适应企业和民众的实际需求出发，由单一搞审批办手续向搞好产业指导、信息咨询和市场体系的健全完善等方面拓展；要不断完善政府部门行政效能评估监督制度，从源头治理、健全机制入手，坚决清除一切不利于发展的环境障碍。
三、几点建议
发展县域经济，推进城乡一体化建没，需要国家宏观政策的支持和引导，既要有一个清晰的发展路径，用宏观的视角和战略的眼光将城乡一体化建设放在区域经济的大环境中城乡一体化考虑。还要明确县域经济发展的战略主攻点，形成一个可操作的前瞻性的发展定位，并且借助外力投资拉动和内生力驱动的双轮助推。更要有一个最优化的服务环境，需要着力的是营建投资创业的最优的现实平台。同时，还要营造全民创业的政策激励环境，大力发展民营经济．真正让民营经济成为永州经济的主体。
1、提高思想认识转观念 。首先要进一步增强抢抓机遇意识。要抓住中央、省政府把保增长作为宏观调控的基本取向，实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策，出台了一系列扩大内需的政策措施。牢固树立并增强“不进则退，慢进亦退”的意识，洞察时代发展的大趋势带来的机遇，潜心研究各种挑战和困难中蕴含的机遇，在抢抓各种机遇中争取更多的政策、项目、资金和人才支持，加快推进县域经济发展和城乡一体化建设步伐。其次要进一步增强优势利用意识。要认真分析自身发展的资源与潜力、优势与劣势，善于审时、顺势、造势，敢于竞争，善于转换，挖掘潜在优势，发挥现有优势，创造新的优势，利用后发优势，最终把各种优势转化为经济优势。再次是要进一步增强循环经济意识。要以“减量化、再利用、资源化”为原则，以“低消耗、低排放、高效益”为特征的发展模式，做到既要金山银山、又要青山绿水，大力发展循环经济，加快经济结构调整，转变经济发展方式，从而达到资源利用效率最大、环境保护最优和经济效益最佳的目的。
2、编制城乡一体化规划。永州发展县域经济，推进城乡一体化新格局建设，是一个复杂的综合系统工程，需要运用行政、经济、法律等多种手段加以推进。为有计划、有步骤地全面推进我市城乡一体化发展，要尽快编制全市推进城乡一体化规划，明确推进城乡城乡一体化发展的指导思想、目标、思路和举措;”十二五”是推进城乡城乡一体化发展的关键时期，应全面启动规划工作，以便实施。县区政府应编制推进城乡一体化规划。市、县区在编制国民经济和社会发展规划以及区域发展规划、部门专业规划、城镇发展规划、产业发展规划、基础设施建设规划、社会事业发展规划等专项规划和制定计划时，都要体现城乡城乡一体化要求。
3、加大政策支持力度。加快县域经济发展推进永州城乡一体化建设，首先是金融支持问题。健全金融体系，增加信贷额度，引导民间资本向创业和发展领域流动，切实解决县域经济发展融资难问题。其次是财政投入问题。创新财政资金投入方式，逐步建立以贴息、担保、参股和风险投资为主的投入机制，加大财政资金对县域经济发展的投入。第三是人才保障问题。树立“不求所有、但求所用”的人才观念，不拘形式地吸引外地优秀人才，尤其是紧缺人才和高技术人才，定期定向对行政人才、企业经营管理人才和专业技术人才进行培训，不断提高各类人才的业务素质和工作能力。第四是土地供应问题。坚持“总量控制、动态平衡”的原则，盘活存量土地，对长期闲置土地要通过收购、租赁、参股等形式重新启用，以缓解建设用地与土地紧张的矛盾，确保重点园区、重大项目的正当用地需求。
4、推动科技创新。加快县域经济发展推进永州城乡一体化建设。要加快研究制定科技带动的政策措施，进一步加大科技工作投入，加强科技创新和推广普及，用现代科技改造传统产业，把新型适用科技成果积极运用于县域经济的开发领域，努力增强科技成果在工业化、农业产业化和第三产业中的转化、推广与应用效果。积极推进科技体制创新，探索建立产学研相结合的有效方式，加强与省内外大型国有企业、高等院校、科研院所的合作，支持他们来我市建立分支机构或科研基地，引导市内企业搞好自主研发，形成一批竞争力较强的企业、品牌和产品，推动重点领域技术进步和高新技术产业发展。
5、大力发展现代农业。一是加强农田水利设施建设，大力争取中央和省级财政小型水利设施建设补助专项资金规模，新增一批小型水利建设重点县。二是加快建立以政府为主导、社会力量广泛参与的多元化农业科研投入体系，形成稳定的农业科研投入增长机制，重点支持关键领域、重要产品、核心技术的科学研究。三是进一步确立农业社会化服务的公益性地位，着力构建适应新阶段农业发展需要的新型农业社会化服务体系。加强农业公共服务能力建设，力争近年在永州县域里普遍健全乡镇或区域性农业技术推广、动植物疫病防控、农产品质量监管等公共服务机构。
6、加快小城镇建设。永州小城镇数量多、分布广，要充分发挥其聚集人口功能强和吸纳就业范围广的优势，把发展小城镇作为扩大内需的重要动力。一是加快发展区域经济，抓住产业转移有力时机，促进特色产业、优势项目向县城和重点镇集聚，提高城镇综合承载能力，吸纳农村人口向小城镇集中。二是加快完善小城镇发展的财税、投融资等配套政策，安排年度土地利用计划重点支持小城镇和小城镇产业集聚发展，方便农民就地就近转移就业。三是依法赋予经济发展快、人口吸纳能力强的小城镇相应行政管理权限，促进永州县域中心城市和和小城镇协调发展，形成城镇化和新农村建设互促共进机制。
7、着力解决农民工特别是新生代农民工问题。一是加快落实放宽中小城市户籍限制政策，把新生代农民工作为优先进城落户对象。切实解决好户籍转化后的社会就业、劳动工资、住房医疗、社会保障等待遇。通过放宽中小城市户籍限制政策的落实，为最终形成城乡一体化的户籍制度作准备。二是多渠道多形式改善农民工居住条件。建议在市、县区城市郊区小城镇实施农民工居住条件改善工程，加快将有稳定职业并在城市居住一定年限的农民工逐步纳入城镇住房保障体系力度。三是稳定土地承包经营权，对于农民进入城镇落户，建议国家明确政策，永州出台办法，对其承包地和宅基地予以保留，以解决进城农民的后顾之忧。四是建立适合农民工特点的社会保障体系。根据农民工不稳定就业特点，同时考虑今后城乡养老保险统一的衔接，为农民工建立相应的过渡性养老保险制度。将农民工全部纳入工伤保险范围，保障农民工的合法权益。五是加强农民工权益保护，加快出台指导意见，逐步实现农民工劳动报酬、子女就学、公共卫生、住房租购等与城镇居民享有同等待遇。
