一、建立政府—人大—党委的新初审机制，确保初审阶段人大监督与党委监督的协调一致
公共财政具有公共性、公平性、非盈利性和法治性等基本特征。公共财政建设是一项艰巨的任务，需要各个方面共同努力，协同推进。在公共财政建设中，人大及其常委会的保障和推动作用越来越重要。人大预算审查监督第一位的任务，就是要促进建立一个符合社会主义市场经济发展要求的公共财政体制。然而，目前，地方财政预算初审，基本上是 政府—党委—人大的模式，政府常务会议研究预算编制后，向党委汇报，党委研究决定后，再提交人大审议。这就造成了人大预算初审监督面对党委预算初审决定无能为力的尴尬，人大预算初审实际上走了过场。为了避免人大监督与党委监督的冲突，人大应创新初审程序，巧妙地将人大预算监督与党委的监督协调起来。山西省人大常委会的做法很值得借鉴，省政府汇报预算编制情况的时间确定在政府常务会议后、向省委汇报前。人大财经委拿出初审意见后反馈给省政府，然后省人大常委会主任会议听取政府关于预算编制情况和对人大初审意见落实情况的汇报。政府同意初审意见时，汇报稿修改后上报；不同意时，主任会议拿出意见，同政府汇报稿一同向省委汇报。这种预算初审模式的改革，形成了政府—人大—党委的新模式，人大预算监督从走形式，转变为实质的审查，使预算审批监督工作迈出了扎实的一步。
二、建立健全人大与审计互动机制，实现财政监督的有机融合
人大监督是权力机关的监督，具有法律效力，具有权威性。审计监督是政府内部的监督，应当接受人大监督的指导和监督。人大对预算监督是法律赋予的职能，审计监督是其部门职能确定的，两者的目的是一致的，都是对财政预算的编制、执行过程进行监督审查，以核实财政收支和资金的真实情况，并作出客观的评价，全面了解政府财政资金的分配和管理，确保财政资金安全运行，保证社会公共财务实现其经济利益和社会效益。人大预算监督具有宏观性，预算审计监督具有微观性，两者在监督的内容上是互补的。但是，人大监督和审计监督的范围内容不一样，加之财政预算是专业性很强的领域，需要专业人员对其进行审查。因此常委会要与审计部门多联系互动，将人大监督与审计监督有效的结合起来，合理利用差异，发挥各自职能作用，加大预算执行审计的力度，促使财税部门和各预算执行单位重视审计结果，提高人大预算监督的实效性，为打造“阳光财政”保驾护航。
人大常委会与审计部门可以在下面四方面建立联系互动机制：一是计划互动。人大常委会根据人民群众反映强烈、社会关注的问题和常委会年度工作重点要求，年初就与审计部门沟通，提出专项审计要求，将这些问题和要求纳入审计机关年度审计工作计划，并要求审计机关在确定每年审计重点时征求人大财经委意见。二是工作互动。财经委注重听取审计部门关于本级预算执行和其他财政收支情况的审计工作报告，积极支持审计部门开展同级审计。审计局在制定本级预算执行和其他财政收支情况的审计方案时，充分征求财经委意见，把人大监督的重点作为审计监督的主要内容，如对预算收支平衡、预算支出安排、预算超收收入安排、部门预算执行、以及上级财政补助资金使用等情况。突出对教育经费、社会保障、生态环境、公共卫生等关系民生的重点领域、重点专项资金和政府投资的重点工程项目的审计，以及政府举债情况和预算外资金的结存情况审计。从方案的制定、审计力量的组织到现场审计，都事先与财经委沟通，增强审计监督的针对性，为人大审查、批准、监督预决算提供依据。三是信息互动。审计部门将日常工作中掌握经济生活和预算执行中的情况及时向人大财经委反映，财经委加强平时主动收集、归纳、整理审计部门提供的信息，为常委会分析和研究深层次问题提供服务，同时将平时了解掌握的有关信息反馈给审计部门，保持监督信息交流渠道的畅通。定期传递资料，使双方的调研成果、情况报告、通报及相关资料能及时传递，保持双方相互沟通和交流，加强工作联系，充分利用各自的人力资源和物质条件，尽量在工作内容和时间安排上协调同步，实现监督工作的有机融合。四是职能融合。审计机关是政府的一个职能部门，同时受本级行政首长和上一级审计机关的领导，很难做到完全的独立性、公正性。在实际审批过程中，审计工作报告往往要经过政府的过滤处理，这就无形中限定了审计机关的作用，影响对预算执行中违法行为的披露深度，进而弱化了人大决算监督的力度。我国“行政型”的审计模式已严重影响了人大决算监督的质量，阻碍了审计、人大在预算监督中的有效结合。最理想的办法是按照国际惯例，建立“议会型”的审计模式，将各级审计机关划归同级人大管辖，作为人大的审计职能机构，对人大负责，向人大提供具体、翔实的预、决算审计意见书。这样可使审计部门摆脱政府的干涉和制约，更独立、客观地发挥其审计作用，披露预算执行中存在的问题，为人大审批并监督政府决算提供科学依据。
三、建立咨询与专业机构并举机制，推动预算监督工作从程序性向实质性的转变
由于财政监督的专业性、技术性比较强，涉及的内容广泛，人大开展财政监督必须拥有一批具有较高专业知识的财会或审计人员。而从目前的实践来看，地方各级人大及常委会的财政监督工作由人大财经委或财经工委负责，而财经委（工委）承担的工作范围较宽，具备专业知识和足够能力的人员甚少。这样的机构和人员，就很难全面深入地审查分析，更难集中地提出一些切中要害的意见和建议。为了推动人大对预算的审查监督工作从程序性向实质性的转变，加强了预算审查的力量，人大可以建立预算审查监督咨询组和预算审查委员会。一方面借鸡生蛋，设立预算审查监督咨询组。人大常委会从市审计、国税、地税、人行、发展计划委等部门邀请对预算工作熟悉、业务比较精通、作风比较正派的人员担任咨询组成员。咨询组作为人大财经委（或预算工委）的咨询机构，发挥参谋和助手作用。咨询组的职责是，配合财经委对财政预（决）算草案、预算调整方案草案及部门预算草案进行初步审查，对部门预算执行情况、重大项目财政性资金使用情况等事项进行专题调查，并及时提供咨询性建议和意见。另一方面，建立专门的人大预算监督机构——预算审查委员会。我省有12个市州设立了预算审查委员会，该机构实施具体的预决算监督。此举有利于把人大财政监督推向专业化、科学化、综合化的轨道，真正落实人大的财政监督权，提高人大财政监督的专业水平，提高财政监督实效。
四、建立健全预算问责机制，加强财政预算过程监督
对于行政机关违反预算案及其他违反法律、行政法规的行为，法律的规定比较模糊，违规责任承担也仅限于行政责任，没有经济责任和刑事责任的规定。对违反预算的法律责任规定的范围太窄，处罚力度不够，仅有一些原则性规定，责任规定的不健全导致了预算监督的乏力，即使人大及其常委会查出违法行为，违反财政监督的责任主体也很难得到严格有力的惩罚并承担相应的责任，从而降低了人大财政监督的权威。历次“审计风暴”披露的问题重复出现，已充分说明没有法律后果的监督是苍白无力的。人大财政监督要真正发挥效力，具备权威性和严肃性，就必须从强化预决算审批监督入手，构建强有力的预算问责机制，对整个预算过程中违法行为的法律责任作出全面、明确的规定。首先，建立决算评价机制。我国现行对决算的审批流于形式，不能真正起到决算应有的作用。美国国会对决算的评估制度值得我们借鉴，我们可以建立类似的决算评价制度。在各级财政部门汇编本级决算并作必要说明的基础上，人大财政监督部门、审计机构应当依法对预算执行的决算情况进行全面、详细的审计评价，总结经验教训，提出改进与奖惩建议，并向人大及其常委会提出报告。第二，建立人大对财政违规行为的惩戒机制。人大对政府财政违法违规行为应当具有矫正权力，必须改变重监督、轻处罚的做法，建立权威、有效的处罚机制。人大有权对政府或有关部门有违规问题的领导进行问责。第三，建立人大财政监督的否决机制。人代会享有对财政预决算的否决权，被否决事项必须得到改正和完善方可执行，有关部门和责任人需要承担相应责任。对违法者除要求其承担行政责任外，还应依其行为的性质及程度不同，责成有关职能部门依法追究其经济责任以及刑事责任。
五、建立健全信息报告和披露机制，努力打造阳光财政
长期以来，有关预算执行情况和预算草案，每次开人大会议均作为机密材料，在开会前才发给人大代表，会议结束后很快又收回，代表很难深入了解。同时，预算编制得过于简单，经常只是几个或十几个简单的大项，导致许多资金实际使用时没有预算。由于时间仓促，提供的预算或笼而统之，或虚虚实实，使人大监督成了“雾里看花”，“不识庐山真面目”，成了客观上流于形式的程序性监督。人大财政监督的过程对外界也不公开，是否科学、合理，无法审查监督，社会公众无从知晓其中内容，很难真正对它进行有效监督。财政运行的整个过程基本上处于“暗箱”操作状态，这给各种违法违规行为提供了非常便利的条件。为此，我们要按照《监督法》的有关规定，建立健全人大财政过程监督的信息报告和披露机制，增进财政运行透明度，实现阳光预算，督促政府部门严谨预算编制，减少预算执行随意性和资金浪费。第一，建立规范的财政报告和信息披露制度。建立规范的政府及财政部门向人大的报告制度，进而建立规范的财政信息向社会披露制度，提高财政透明度。政府向人大报告信息应具有定期性和及时性，对收入、支出以及项目预算的细节情况应作详细报告，公布的内容应细化到一定程度的部门预算和每个具体项目。第二，财政审计报告要求通俗易懂。要更全面、规范、明晰地反映政府各项支出的具体用途，能够让非专业人士乃至社会公众看懂。第三，广泛采取社会公开方式。在财政预决算初审阶段采取听证、旁听、专项调查等公开方式，条件成熟的地方可以实行人大、审计与财政部门共同联网建立的财政收支查询监督网络系统，促使人大对财政支出的监督前置。这方面广东省人大财经委实现与政府财政部门联网的做法就值得提倡。再比如在香港，立法会和民众以及新闻媒体都可以通过一定途径与程序，对公共财政进行专项和单项分细目审查。
