关于我市承接沿海产业转移的若干思考
——载体、机制、政策
——市人大常委会巡视员、副主任 程晨曦
（在7月28号市委中心组学习会议上的发言）
（在7月28号市委中心组学习会议上的发言）
蓝宁道加工贸易走廊从2006年提出，至今已三年了。今年，随着国家商务部确定我市为承接沿海加工贸易产业转移基地，蓝宁道加工贸易走廊成为全市的热门话题。省里的主要和分管领导数次来永州调研，部里领导也来永州进行了调研；一个星期前，省里召集了各市党政主要领导开会布置承接沿海产业转移工作。市里也多次开会研究这个问题，媒体多次报道市里不少市领导同志在蓝宁道调研产业转移问题。在这种形势下，我们必须马上从谈认识、造舆论、搞发动的务虚阶段转移，尽快进入务实阶段，在操作层面上研究一些具体问题。
最近，我与市国土局的同志对清远市承接产业转移的工作进行了学习考察，有三点启示，结合我市的实际，有三点思考。
思考一：转移走廊要从载体开始
舆论比较热衷谈蓝宁道加工贸易转移走廊，而我比较热衷具体的载体问题，也可以说园区问题。现在仍停留在走廊问题上，就无法研究生产要素的具体配置，把能够配置生产要素的具体载体讲清楚，比经济走廊的话语更为重要和实用。
1、清远市确定了三个承接产业转移的重点载体。第一个，由佛山市对口支持的佛山（清远）产业转移工业园，这个基地没有另选地方，采取大园区中套小园区的方式，办在总面积74平方公里的清远高新区内，规划面积只有4、3平方公里，拟建设为广东省最大的工业转移基地。第二个，利用连南、连山少数民族县的政策，打破行政区域界限，由连州、连南、连山三地共同创办清远市民族工业园，先行园区确定在连州城南工业园内。第三个是英德市的华侨工业园。多年前，大批的印尼华侨、越南华侨受当局的迫害回国，国家将他们安排在英德市安居乐业。华侨工业园就是以这个国内外高度关注的群体为品牌的。这三个园区都由市里直管，为正处级单位，重要的干部都是由市里派去。在这三个园区中，他们自始至终强调第一个是重中之重，后两个主要是打政策牌。广东省制定了一个政策，每年拿15个亿资金，在20个转移基地中采取竞争性的办法扶持3个转移基地，每个基地扶持5个亿。他们认为只有把中心城市的园区作为重中之重来建设，才有在省里竞争性的扶持中，争取到这5个亿的资金。
清远市给我们的启示两条，一是园区不求大，真正干到4平方公里就很有竞争力了，不像我们一喊就是几十平方公里。二是不求多，二、三就足够了，不像我们动辄10多个。关键是要能够做实。
【附：清远高新区建于于1992年，与我市凤凰园开发区同时起步，去年入园企业已以达到313个，总投资541亿元人民币，规模工业产值达到250亿。我们在这个欣欣向荣的国家级园区、付厅级园区考察，对比我市凤凰园开发区的日益衰败，令人感慨不已。】
2、要正确把握两个关系，一是走廊与园区的关系，即线与点的关系；二是蓝宁道走廊与二广高速走廊的关系。
关于走廊与园区的关系。有关部门对承接基地布局提出了10多个点，主要是受到“走廊”话语的影响，似乎没有这么多的点就形成不了走廊。在我们永州市，工业园区都没有形成规模，更遑论经济走廊了。点都没形成，何况线呢？我斗胆地问，在一个经济欠发达的地方，用经济走廊的思路来指导实践，有多少可操作性？经济走廊好说好听，园区好看好用，再好的走廊也要从园区起步。
关于蓝宁道走廊与二广高速走廊的关系。既使用走廊的概念，应该用永州二广高速走廊取代蓝宁道走廊。理由，一是，永州二广高速走廊模糊了行政单元的界限，以免挫伤其他县区的积极性；二是，突出交通优势，这是产业转移的前置条件；三是，便于宣传，能够吸引眼球，二广高速的知名度远远大于蓝宁道。
这里，我要附带谈一个问题。前些年，市委主要领导提出蓝宁道加工贸易走廊是研究产业集群时提出来的，带有区域布局的意思。整个话语体系是这样的：冷水滩要突出汽车、造纸、果蔬产业集群，零陵区要突出烤烟和制药产业集群，祁阳要突出粮油产业和微电机产业集群，江华要突出矿产集群，蓝宁道要突出加工贸易集群，形成加工贸易走廊，等等。现在承接产业转移不仅是加工贸易这个具体的产业，而是整个经济全局，囊括了所有产业。在这种新的形势下，沿用蓝宁道产业转移走廊的概念，无疑是词不达意，不便指导全局工作。
3、当前，必须尽快确定两个先行园区。我之所以不用重点园区的概念，主要考虑保护各县区的积极性，让重点在竞争中形成；我之所以只提出两个先行园区，是考虑到我市经济实力不强，多了会撒胡椒面。特别是，这两个园区不能局限蓝宁道，应在二广高速范围内考虑，南部当然应该在靠近广东的地方选址，北部无疑应该在中心城市选址，如果用蓝宁道走廊，就囊括不进中心城市。
我们一定要深刻理解人类社会发展的基本规律，在生产力与生产关系、经济基础与上层建筑中的两个对子中，生产力和经济基础是起决定性作用的，一个地区经济社会的发展同样是这个道理。中心城市经济基础较好，生产力水平较高，城市文明较发达，这对于生产配套和生活享受有不可比拟的条件。在这里，绝大多数的生产要素（资金、人力、信息、技术、能源、通关等方面）配置的成本比较低。我在一些熟悉永州情况的外地客商中作了一些调查，他们认为，在永州市内选择转移基地，一般来说冷水滩是首选地。所以，建设好两个重点承接基地可以使客商有选择的余地，否则，相当部分客商可能流向郴州市。
4、南部的先行园区应在宁远和蓝山之间选择。宁远与蓝山相比，一是地形地貌条件好，二是水资源比较丰富，三是位于在蓝宁道走廊的适中地带，便于带动两头。宁远县政府对园区的具体位置有一个初步意见：从宁远县城西南的天堂乡到城北的舜陵镇竹子坝村，沿途8公里。在宁远境内选址这个地方是比较好的，一是基本上都是丘陵荒山，海拔在220米-240米之间，高差不大，可开发的面积有20多平方公里；二是核心区在二广高速两旁，离县城只有3至4公里，基础设施可从县城延伸过去，投资效益比较好；三是舂陵河和泠水流经核心区，九嶷河也不远，给排水的问题容易解决。
而蓝山的优势，既离广东最近，是永州通往广东的桥头堡；又具备产业发展的得天独厚的条件，特别是国内的几大钢厂都被这里几亿吨的铁矿资源吸引，拟在蓝山建一个年产400万吨钢材的特大大型企业，年产值可达几百亿。钢铁产业的关联度强、引爆力大，足可带动一个中等城市的发展，更何况一个开发区。
具体位置，蓝山县有两个方案。第一个方案，在二广高速与夏蓉高速交汇的地方，此地靠近宁远边界，可开发面积有20平方左右，而且基本是丘陵荒山，海拔在285米-315米之间，高差不大。但我感到这个地方不很合适。一是离县城太远，有15公里，基础设施投资大；二是离河流有20公里，给排水不好解决。第二个方案，在东方大道两旁，我比较赞同这个方案，同时也有些修正。即建议不局限约5公里的东方大道，还应该往火市方向再延伸5公里，这里可以布局钢铁工业区。这个方案的特点，一是核心区离县城只有2公里，基础设施便于配套；二是舜水和俊水两条河流在此地交汇，给排水容易解决；三是与拟建的钢城对接，面积可以达到30－40平方公里；四是东方大道与蓝嘉公路已贯穿其中，只要再往北面拉几条路，园区的雏形就出来了。我这个方案征求了蓝山县委、县政府主要领导的意见，他们表示完全赞成。
综上所述，蓝山园区来的快一些，应该作为先行园区建设。如果这个意见被市委市政府采纳，市里各部门要马上协助蓝山县拿出建设的具体意见，争取今年开工建设。如果慢了，又会错过机遇，这样的教训不少。
5、北部的先行园区无疑摆在中心城市最合适。条件比较好的有三个组团，共可开发30多平方公里。第一个组团是凤凰园开发区向北延伸到高溪市镇的范围，大约有10多平方公里的面积。第二个地方是蔡市镇，与长丰工业区相连，大约5平方公里的面积。第三个地方是上岭桥镇范围内，与凤凰园开发区隔江相望，大约有12平方公里。前两个组团可以先行，后一个组团可以作为接替。
思考二：园区建设要在机制上创新
根据我们在清远市考察学习的启示，可以从民营机制和合作机制两个方面来进行创新。
1、民营企业办园区对政府来说是最省事的，建设资金由他出，招商由他负责，园区建设和招商与他们的经济利益紧紧联系在一起。园区的基础设施越完善对企业的吸引力越大，入驻的企业的越多，人气越旺，园区投资者的回报才能更好地实现，这就是建设和招商中的内在动力。我们考察的嘉福工业城就是一个非常成功的范例。
一个叫彭国猛的民营企业主，向政府争取了2380亩丘陵地的开发权，征地拆迁和七通一平共投入了一个亿。2004年动工，短短几年就引进企业25家，今年10家企业投产，产值可达40多亿，税收一个亿。全部企业投产后产值可达100亿，税收可达3－4个亿。彭先生向我们介绍了园区的几个特点：
一是，投资工业城也可以做到有钱可赚。政府办园区的直接收入是卖地，而工业用地价格高了没有人来，地价低了又弥补不了投入，政府必须贴钱办园区，从今后的工业税收中得利，这几乎成为铁的规律。引入民营机制结果就大不相同了，我们看看这个园区是怎么获得回报的：该园区卖地收入与政府一样补偿不了投入，他们就在20%的商业用地上做文章，没有象我们那样高价出让获得一次性的收入，而是采取经营的模式，做到年年有收入。嘉福工业城共投入了2亿左右的资金建生活、商业设施，每个月的营业收入达400多万元，一年就有5000多万元左右，还有厂区的物业管理费和协税奖励等方面的收入几百万元，使得园区建设步入良性循环的轨道。
二是投资省，比公家搞建设可以节约的一半的投资。比如土方，政府按8块钱一方，他们只付4元就行了。
三是土地价格能有效控制。彭先生认为，目前工业用地没有完全进入市场，仍是一对一谈判为主，个别客商经常以不投资来要挟政府，或者搞定个别有私心的政府官员，使得政府官员难以守住地价的底线，比较轻易降价。对民营机制来说，没有任期政绩的驱使，更不会受小利的诱惑，在土地价格上会斤斤计较，能够较好实现土地价格的利益最大化。这几年，该工业城的工业用地价格不断攀升，开始三万元一亩，后来涨到6万元、10多万元，现在已经涨到20万元了。
四是土地面积能有效控制。彭先生认为，工业用地价格便宜，客商要地是多多益善，明明几十亩地就够了，他却开口要几百亩，明明几百亩够了，他却开口要几千亩，如果政府官员缺乏认真精神和专业知识，常常是把不住关的，即使是客商承诺了投资强度和产出强度，如果实现不了，也因各种原因难以追究。以民营机制来应对客商扩张土地的冲动和控制投资强度和产出强度是很奏效的，从以下数据就可以得到印证:该园区除去商业用地和公用设施用地，用于工业的用地只有1500亩，也就是一平方公里，在这块不大的土地上招商了25家工业企业 ，平均每个企业用地只有60亩。这些企业投产后产值可达100亿，而平均每亩工业用地的产值却达到660多万元。我们如果能够做到他们十分之一的产出强度就比较合算了，遗憾的是连这点水平都没有达到。
所以，在我们招商引资的过程中，应该把园区建设的招商作为重点来抓，采取全民动员、重奖之下必有勇夫的措施，实现园区建设的新机制新模式。否则，永州的园区建设很难有大的突破。我们这次在清远考察过程中，与嘉福工业园的业主商谈了到永州搞园区的问题，他们答应只要永州市委、市政府正式邀请，可以深入谈谈这个问题。
2、打破行政区域界限，以合作机制共建园区。过去，清远市是从招商的角度办飞地经济。现在的做法更进一步，采用了打破行政区域的界限，在条件好的地方共建园区，谁投资，谁管理，谁收益。清远民族工业园成立于今年5月，由清远市人民政府主导，整合连州、连南、连山资源，以全新管理机制来实现三县（市）跨区域联动。市委书记、市人大常委会主任陈家记同志强力推动这项工作，要求三县的党委政府从便于招商引资和市场经济规律出发，不求所在，但求所得，在建设、用地和招商引资上互相配合，实现三方赢利。这为我们整合有限的资源提供了范本。 我市各县区都比较贫穷，没有多少经济实力，以县区为单位很难把园区做大，多年的实践已经充分证实了这点。这决定了我们必须把异地办园区及合作办园区做到极致，下决心运用行政措施促使多个投资主体、多个招商主体合办园区，使有限的生产要素重组后放大。这是落后地区赶超发展的具体路径。
可以具体设想：（1）南边的园区由蓝山、宁远、道县、新田四县合办。北边由零陵区、冷水滩区、祁阳县、东安县共建。每个县区在园区搞一条路，一铺开就是四条路，起点就高了。（2）打破税费属地享受的原则，不管天南海北，谁投资，谁收益。（3）还可以考虑行政托管，类似于过去西方国家在上海的租界模式，谁开发投资园区，谁行使行政管理权。（4）政绩的考核也要随着改变，是骡子是马？到园区溜一溜。特别是到外县投资的还要加分。
异地投资办园区是世界经济发展的惯例，早在19世纪，资本主义列强在中国的沿海都办了不少的租界，这更是当今国内外经济发展的潮流，新加坡政府在苏州办了园区，交通部招商局在蛇口办了园区；从我市来看，70年代双牌县在冷水滩办过氮肥厂，前些年新田县烟厂在上海松山区买了6栋厂房租给台湾著名的IT企业，目前租金就达千万左右，这实际上是个微型工业园区。我们如果把经济管理权及收益权，甚至行政管理权都给投资方政府，又有什么干不得呢？
多年来我们招商引资工作成绩总不尽人意，既有是资金难以筹集，又有无序竞争加重政府的负担。实行异地合办园区，是有效地解决这些问题的杀手锏。
思考三 ： 政策要在土地问题上突破
承接沿海产业转移，必须在政策上与沿海接轨，特别是在土地政策方面。如何在法律的框架内来用活土地政策，是摆在我们面前的重大课题。我们对比了清远的土地政策，感到两地的土地政策在“质”的方面差别不大，在“量”方面还是有明显差别的。
所谓“质”的方面差别不大，就是在最重要的政策底线方面差不多。一些同志对广东情况似了解不了解，把一些道听途说当作事实，被一些客商逼我们的说辞当作事实，由此对广东土地政策的无比推崇。说他们在用地方面，可以不批就用或者先批后用，不会有人来查这方面的问题，即使查了也是走形式；说他们在耕地的占补平衡方面，可以先占后补；说他们在上交报批费方面，除了上交国家的，省里的都可以免掉；说他们在工业用地方面，不必招拍挂，不受最低限价的约束；等等。带着这个问题，我们与清远市国土局的领导和业务科室的科长们还有市人大常委会的同志进行了会议座谈以及会后交谈，与我们听到的传说大相径庭，连清远国土局的湖南老乡都感到好笑。清远市国土局的领导和中层干部有不少的湖南老乡，他们跟我们说了很多实话。告诉我们，过去清远市存在先用后批或者不批就用的情况，并受到国土部和监察部的严肃查处，还撤了一批人的职务，现在谁也不愿拿帽子来下赌了。至于工业用地的问题，招拍挂程序是必须要走的，只能在门槛上做文章。工业用地价格，在国土局的这边是不能低于16、8万元的最低限价（我们是13万元），低于这个价格，由政府作出决定，财政部门实施。
在“量”的方面，明显差别表现在以下四个方面。一是，用地规模比我们大。清远市的面积和人口与我们少三分之一，但用地规模比我们多三分之一。该市年初的用地指标是400多公顷，有好项目还可以追加指标，去年指标追加到900多公顷；我们永州年初指标是355多公顷，有好项目也可以争取指标，去年指标追加到800多公顷。在指标方面我们只比清远市少13％左右。但清远市的土地存量较多，前些年土地政策比较宽松时，清远市预征了不少的地，土地存量达到上万亩，去年用了200多公顷；我们的土地存量只有千余亩 ，去年用了几十公顷。所以，清远市总的用地规模比我们多了30％。
二是，报批费用比我们少一半左右，以水田为例，我们要交6万多，他们只交3万多。主要是在耕地占用税和防洪保安基金等项目的费用的收取上，他们没有设置前置条件。而我们必须交了这些费用才能拿到省里的批文。
三是，供地面积比我们卡得紧，用地更节约。我们可以从宏观和微观两个层面来进行分析，先对比一组宏观数据：清远市的用地规模比永州多三分之一，但他们每年的落地的工业项目却比我们多两倍。再从微观层面来看，前面我们以民营的嘉福工业城为例分析过，该工业城平均每个企业的用地只有60亩，而平均每个企业产值几十亿。25个企业共占地1500亩，工业产值可以达到100个亿。
四是，对农民的利益照顾的比较好，国家征用土地时，给当地的老百姓留下10％的土地，由他们出租和经营，以解决老百姓衣食问题。
上面讲的四个方面的差别，就是我们破解土地难题的主攻方向。
1、争取省里减少土地审批的报批费。省政府主要领导曾经表态广东实行什么样的土地政策，就给永州什么样的土地政策。我们要尽快向省政府争取减掉耕地占用税和防洪保安这两项报批费用。如此，我们在水田方面的报批费可以从6万元减少到3万多元，这是一笔不少的资金，我们很多土地的手续办不下来，就是卡在这个问题上。
2、要在控制企业用地面积、节约用地方面要研究出更有效的办法，使有限土地发挥更大的作用。
3、尽快出台集体土地流转为建设用地的政策文件，大力促进集体土地以入股、出租等方式参与承接产业转移。集体土地流转为建设用地的审批，市里的审批权为60亩，县里的审批权为10亩。我们自己可以审批，既规避了用地指标的控制，更重要的节约了征地成本和报批成本，这是最重要、最见效的措施。这个政策在这是珠江三角洲用得比较充分，广东省经过在顺德市的试点，最近出台《关于试行农村集体建设用地使用流转权的通知》，使集体土地流转为建设用地有了制度的保障。
我们也在用这个政策，但用得不够。主要原因，一是我市土地租金不高，对村民的吸引力不大。二是客商获取土地的价格太低，有的还是零地价，租地对他们的吸引力也不大。三是恶性竞争，互相攀比优惠政策。但我们还是可以深入研究这个问题，只要全市统一政策，防止恶性竞争，集体土地的入股出租是可以推开的。
4、注重土地置换，规避指标控制。只要能增加农用地，相应增加的建设用地可以不受指标控制。一是向废地挖潜力，特别是废弃的矿山用地、闲置未利用地、低效利用的国有土地通过置换方式盘活土地存量。二向新农村建设挖潜力，建设集中居住的小区，把老村庄的土地置换出来。 5、照顾好农民的利益。向清远市那样，在征用土地时，给当地的老百姓10％的非农用地，由他们出租和经营，妥善解决老百姓经济来源问题。
