对加强和改进执法检查工作的几点思考
市人大常委会副主任 唐建国
市人大常委会副主任 唐建国
今年开始实施的监督法，以法律的形式把执法检查确定下来，对执法检查工作进行了系统的总结和规范。贯彻落实监督法，加强和改进新形势下的执法检查工作，是摆在各级人大及其常委会面前的一个新课题。本文以我市今年开展的非税收入执法检查为例，对深入贯彻实施监督法，进一步加强和改进执法检查工作，作了初略的思考与探讨，以抛砖引玉，求教方家。
一、搞好执法检查必须选准切入点，把执法检查项目确定好
开展执法检查，确定好检查项目是前提。那么，怎样确定好执法检查项目？监督法第二十二条规定：“各级人民代表大会常务委员会参照本法第九条规定的途径，每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有计划地对有关法律、法规实施情况组织执法检查”。全国人大及其常委会制定的法律有200多部，各级人大及其常委会不可能面面俱到开展每个法律的执法检查工作。只有围绕当前中心工作大局，围绕本地发展实际，围绕人民群众关心的热点难点，找准切入点，有针对性的选择确定好执法检查项目，才能提高执法检查实效。非税收入管理是一个十分重要的工作，非税收入监督是一个前瞻性的工作，也是一个急需探索开展的工作。温家宝总理在全国十届人大五次会议政府工作报告中强调指出，要“建立规范的政府非税收入体系”，对各级政府加强非税收入管理提出了具体要求。我省率先在全国探索和推行非税收入管理，2004年省非税收入管理条例颁布是制度性创新，资金性质定位的创新，管理方式的创新，帐户管理的创新。条例颁布后，我省非税收入管理取得了明显成效，2006年全省非税收入完成444亿，相当于地方财政的1.8倍。但非税收入管理也存在许多问题，需要开展执法检查去发现、去整改，从而进一步推动非税收入管理工作，促进政府管好人民的“钱袋子”。 永州市2006年非税收入完成16.9亿，相当于全市财政收入总额的72%。作为经济欠发达地区，这么大的资金，人大如果不迅速进入这一监督盲区，加强监督，促进政府把非税收入这一块管好用好，做强做大，将直接影响到永州经济发展环境，影响到人民群众的切身利益，甚至影响到财政保工资，保运转。为此，我们从推进政府建立规范的非税收入体系出发，从永州经济又好又快发展的实际出发，从推动非税收入管理条例的实施出发，最后选择了把非税收入执法检查作为贯彻实施监督法、加强和改进执法检查工作的切入点。
二、搞好执法检查必须抓住关键点，把执法检查主体明确好
监督法第二十三、二十四条明确规定，“常委会执法检查工作由本级人民代表大会有关专门机构或者常委会有关工作机构具体组织实施”、“执法检查组组成人员，从本级人民代表大会常务委员会组成人员以及本级人民代表大会有关专门委员会组成人员中确定，并可邀请本级人民代表大会代表参加。”从监督法关于执法检查组织实施的单位和组成人员可以看出，执法检查的主体是人大及其常委会。过去我们开展执法检查往往是人大常委会与有关执法机关联合进行。由于执法机关的参与，执法检查往往碍于情面，浅尝辄止，隔靴搔痒，甚至变成了检查守法，而不是检查执法。有时下级人大常委会甚至变成了迎检单位，如到下级政府执法检查，执法检查组发通知给下级人大常委会，组织迎检工作基本上由下级人大常委会承担，下级政府反而在一边看戏。这种执法主体的混淆，执法对象的错位，使执法检查效果大打折扣，难以起到法律监督和工作监督的作用，难以有效地促进依法行政、公正司法。这次我们非常明确，开展非税收入执法检查的主体是人大常委会，迎检对象是各级政府及有关部门，检查重点是本级人民政府及其部门。为此，5月中旬，市人大常委会抽调人大常委会组成人员和部分人大代表共58人，组成8个检查小组，分别由市人大常委会一名副主任带队，对市直40个单位开展了非税收入检查。为加强检查力量，还从从财政、物价、税务部门抽调了一些财政专业人员参加检查。正是由于我们按照监督法的要求，抓住了关键点，明确了执法检查的主体，明确了执法检查的指导思想，也就很好地实现了非税收入执法检查多赢的目的。
三、搞好执法检查必须找准着力点，把执法检查措施实施好
监督法明确了各级人大常委会监督的重点，应当遵循的基本原则，以及监督工作的形式和程序，规范了地方各级人大常委会最关注、最希望规范的问题，具有很强的可操作性，只要找准了着力点，方法好，措施当，就会事半功倍。我认为从以下三个方面着力，可以有效提升检查实效。一是在“敢”字上着力。执法检查是监督法规定的一种重要形式，而且一直为各级人大常委会运用，也被“一府两院”及全社会广泛接受，于法有据，也有较好的基础。但执法检查，特别是非税收入检查涉及的问题无一不触及被检查单位的利益，针对性强，必须敢于碰硬，才能深入下去，发现问题。这次在检查市工商局时，个别负责人信誓旦旦说没乱收费，检查组的同志立即叫来几个企业界的人大代表当面质证。市城管执法局认为单位非税收入征管没有问题，就只汇报城管执法工作，带队领导严肃提出批评，要求他们端正态度，重新准备迎检。二是在“准”字上着力。敢于监督，还要善于监督。只有自身棋高一着，问题才能查得出，查得准。这次非税收入执法检查，市人大常委会领导都带队出征，参加检查的人大代表都是财务管理和从事财务工作的专业人士，其中有5名还是会计师、经济师。执法检查之前，市人大财经委深入到市直有关单位，部分企业进行了前期调查，发现典型案例和共性问题，并有针对性地设计了检查的内容，各类检查表格，制订了执法检查方案，明确了检查的重点单位、内容、时间、步骤和方式，做到执法检查工作有的放矢。由于检查人员业务水平较高，前期准备工作充分，检查工作扎实深入。因此，查出的问题准确到位，一些个案具体到了元、角、分。一个被检查单位的财务人员深有感触地说，我搞了二十余年财务工作了，像你们人大这次执法检查，这样专业还是头一次碰到，问题看得准，抓得住，让人心服口服。三是在“实”字上着力。工作好与坏，关键在实在。执法检查的过程中务必转变作风，求真务实，这点十分重要。这次非税收入检查，我们做到了前期检查准备实，交换意见实，问题反馈实，常委会议审议实。各执法检查小组检查结束后，专门召开被检查单位分管财务领导碰头会，当面交换意见，听取他们的反馈意见，做到查出的问题让他们自己点头。对各执法小组的检查报告，常委会召开四次主任会议进行讨论研究。由于工作扎实、作风务实，执法检查报告和审议交办意见真正做到了每一个问题货真价实，让被检查单位认可，让人民群众称道。
四、搞好执法检查必须把握落着点，把执法检查结果落实好
监督法调整范围针对性较强，运作程序公开性较强，要使执法检查取得实效，既需要勇气，又需要智慧。搞好执法检查，我认为要在围绕解决问题、落实整改上实现大的突破。只有这样，才能增强监督实效，树立监督权威。实际工作中，把握好以下三个方面十分关键：一是公开透明。监督法第二十七条规定“常务委员会的执法检查报告及审议意见，人民政府、人民法院或者人民检察院对其研究处理情况的报告，向本级人民代表大会代表通报并向社会公布”。监督法的这一规定，对增强人大监督的透明度，借助媒体和社会各界的力量进一步提高人大常委会的监督权威和影响力具有重要的现实意义。这次我们非税收入检查，主动邀请新闻媒体参与执法检查的全过程，切实加强执法检查的动态报道，做到既报道公正执法、廉洁奉公的典型，又对人大常委会的执法检查审议意见通过公报和各类媒体向代表和社会公布，并要求政府将审议意见研究处理情况届时也向社会公布，接受社会监督，从而将人大监督与新闻舆论监督和广大人民群众的监督有机结合起来，形成监督合力，提高了执法检查和监督工作实效。特别是我们将某行政执法机关06年收费比05年收费翻了一翻，今年提出翻二翻，而且80%来源是罚没收入的情况向社会作了公布，引起强烈反响。当然，这些公开透明的做法无疑对人大常委会的工作提出了更高的要求，对人大工作也是一种新的鞭策和挑战。二是刚性监督。按照监督法的要求，今年我市人大常委会审议通过了《市人大常委会审议票决制的规定》，明确了常委会审议票决的内容、程序和要求，明确规定执法检查交办意见办理报告必须通过人大常委会议票决，如果票决不通过，必须再次听取报告，如果再次报告不能通过，可进一步使用监督法规定的质询案、撤职案等刚性监督方式。我市票决制的做法，社会反映好。以前大家普遍认为，执法检查查不查是人大的事，改不改是部门的事，人大执法检查变成了“稻草人”，只吓走了胆小麻雀，吓不倒胆大的老鹰，现在有了刚性的法规手段就大不一样了，将有力触动被检查单位高度重视，认真整改。今年10月，市人大常委会第六次会议将听取和审议市政府非税收入执法检查交办意见的办理情况的报告，并将对报告实行票决。三是跟踪问效。跟踪督办是执法检查工作的重要组成部分，是取得实效至关重要的环节。监督法第二十七条规定：“必要时，由委员长会议或者主任会议决定提请常委会审议，或者由常委会组织跟踪督查，常委会也可委托本级人民代表大会有关专门委员会或者常委会工作机构跟踪督查”。这次非税收入执法检查报告的审议交办意见经向代表通报，向社会公布后，常委会以交办函的形式向市政府进行了交办，对一些被检查单位的具体问题，各执法检查组交市人大财经委汇总，以财经委交办函的形式向有关单位交办。为使交办的问题得到及时有效的解决，实行责任到领导到各专门委员会和工作机构，对口交办、对口跟踪督办。对整改认识不到位、措施不力、成效不明显的问题，对关系改革发展稳定和群众普遍关注的重点、热点、难点问题，执法检查办公室始终盯住不放，务求整改到位，取得实效。比如国有资产有偿使用收入统一管理的老大难问题，我们进行了交办。市政府立即着手制定方案，由财政统管，并率先在“四大家”机关带头实施，9月份主任会议将专题听取整改办理情况汇报。总之，监督是否收到实效，最终体现在整改上。在整改这个关键环节上，监督决不能手软，更不能半途而废。只有一问到底、一抓到底，才能达到执法检查的目的，实现执法检查的预期效果。
