关于贯彻监督法加强地方人大常委会监督的几点思考
——市人大常委会研究室副主任 王群路
——市人大常委会研究室副主任 王群路
《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》于2007年1月1日正式施行，监督法共九章四十八条，该法明确了人大监督内容，规范了人大监督的程序，应该说，人大监督的重要性比过去强化了，人大监督的必要性比过去突出了，人大监督可行性比过去理顺了。从我市目前调查研究的情况来看，监督法对于履行监督职能有些规定还十分原则、十分抽象，而要落实好监督法，还需要做出不少努力。因此，本文就此谈谈一管之见。
一、贯彻监督法，必须加强调查研究，选准监督项目。监督法规定，人大常委会每年要选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有计划地听取和审议“一府两院”的专项工作报告；听取和审议国民经济和社会发展计划，预算的执行情况报告和审计工作报告；组织开展执法检查；审查和批准决算。如何从纷繁复杂的现象中找到重大的、长远的、根本的问题进行监督，做到监督既不失职，又不越权呢？笔者认为，练好调查研究基本功是唯一途径。调查研究是人大常委会的基本工作方法，是人大及其常委会正确行使职权的基础，通过调查研究，可以充分了解“一府两院”各项工作的实际情况、存在问题和主要原因，有助于人大常委会在监督过程中有理、有据，切中要害。如何做好调查研究工作呢？首先在方式方法上，一要注意调查对象的广泛性。力求按监督法第九条规定的六条反映的问题途经搞好调查研究，并且要把范围搞宽一些，接触的面广一些，多走些、多看些、多听些。二要注意调查的科学性。搞好上下结合，发挥整体优势。乔石同志曾指出：“人大是以块块为主的，不是以条条为主的。人大不强调它的系统性，但全国人大并不因此而削弱它的指导作用。”各级地方人大常委会也是如此，上下之间虽不是领导与被领导的关系，但相互之间联系性却很强。这就要求各级地方人大常委会一要经常交流情况，取长补短，共同提高。如我市三届人大常委会五次期间将市人民政府关于2006年市本级决算草案和2007年上半年全市财政预算执行情况的报告列入了会议议程，为审议好该项工作报告，我市人大常委会领导利用省人大常委会召开例会之际，专门请教了其他市州的人大常委会领导，并写出了专题报告向我市人大常委会主任会议作了专题汇报，对我市人大常委会例会的审议工作启发很大。三要注意调查方式的灵活性。对于不同的审议议题，采取不同的调查方式，或对同一审议内容采取多种调查方式。如听汇报、视察、执法检查、以及询问等手段，视具体情况，可以同时使用，也可以单独使用，为掌握全面情况，提出带全局性、指导性的意见和建议服务。四要注意调查的针对性。对于不同的问题，根据各专门委员会和工作机构的职责，要求他们各负其责，广泛听取和综合分析来自各个途经的反映，对于专业性比较强的问题，根据具体情况，邀请有关专业人士参与调查，以便听取和审议专项工作报告、组织执法检查的议题符合法律规定的要求。其次在原则方面：第一，体现“抓大放小”的原则。按照彭真同志说过的：“重大原则问题，该管的管，少一事不如多一事；日常工作问题，不必去管，多一事不如少一事。”第二，体现明确重点的原则。把政府及其部门工作的重点作为人大常委会监督的主要内容。第三，体现突出难点的原则。把法律法规贯彻执行的难点作为人大常委会监督的主要内容。第四，体现关注热点的原则。把人民群众普遍关注的热点作为人大常委会监督的主要内容。
二、贯彻监督法，必须完善监督程序，规范监督形式。缜密的监督程序，规范化的监督形式是提高监督准确性的保证。但是，从实践中看，人大常委会对“一府两院”的监督程序基本上是不完整的，监督形式也不是完全一致的。从我们今年7月份对我市贯彻实施《监督法》调查情况来看，认为监督法不少地方过于原则，弹性很大，这主要表现在两个方面：一是所有的监督都没有完全梳理出具体的监督措施；二是缺乏具体的实施细则，难以操作。因此，监督者在实施监督的过程中容易产生盲目性和主观随意性，影响了监督工作的严肃性。众所周知，凡是体现国家意志的国家机关的任何行为，都应当是有序而不是无序的。如何完善监督程序，规范监督形式，笔者认为：一要明确监督对象。监督法规定：“各级人民代表大会常务委员会对本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作实施监督，促进依法行政、公正司法。”这实则是同级监督的原则。从实际情况看，地方人大常委会的监督范围有很大一部分涉及到政府垂直管理部门。所以，人大常委会在依法监督“一府两院”的同时，对本行政区域内的政府垂直单位也要纳入监督范围。二要做好监督前的调查。对此项内容前面已经谈到了，这里不再赘述。三要明确公布的载体和具体形式。按监督法的规定，对于监督的内容要进行公开，让大家知道，让社会监督，这是一件非常受群众欢迎的好事。但通过什么载体公开以及如何公开，为此，监督法没有明确的规定，建议地方各级人大常委会还要进行细致地研究，并以制度形式予以规定。四要严格按照监督法规定的时间进行操作。监督法对“一府两院”如何提交工作报告做了比较严格细致的要求，说明这个问题直接影响着听取和审议专项工作报告的效果。据调查了解，地方人大在以往的工作实践中，由于受一些主、客观原因的影响，有关部门不能在规定的时间内送交报告，更谈不上事先将工作报告稿送交有关专门委员会和工作机构征求意见，影响了专项工作报告的质量和有关专门委员会和工作机构初审工作，常委会组成人员也往往是没有时间提前审阅报告，审议前的准备不足，影响了审议质量。因此，要严格执行监督法对“一府两院”如何提交工作报告的要求，这实则是“一府两院”学习贯彻监督法最直接的实践。五要提高审议意见的质量。审议是人大监督“一府两院”必须的环节，要做好这项工作，必须进一步疏通、拓宽知情渠道。所以，建议党和国家的党务政务活动，要依据一定的法律程序，在一定的范围内公开、透明。为便于接受选民和社会监督，审议也可以进行改革，如采用询问或公开辩论的方式，审议时间要延长，次数要增加。六要确定好监督形式。人大对“一府两院”进行监督，是一件很严肃的事情，监督必须以相当规范化的形式表现出来，即监督机关对既肯定了成绩、又准确地指出了问题、还提出了可行建议的监督内容确定后，再进行分析，以监督机关名义，以体现监督机关意志的规范性文件表现出来。七要设立监督反馈制度。监督的反馈是检验监督效应的重要手段，也是监督权威的保证措施之一。从过来的实践看，监督反馈信息失真，敷衍塞责，消极应付在有关部门时有发生，这明显违背了监督主体的初衷。困此，强化监督权威，必须设立监督反馈制度，明确反馈期限、形式以及不反馈或不正当反馈承担的责任，确保监督实效。
三、贯彻监督法，必须加强监督组织保障，提高监督水平。目前，我市人大常委会组成人员41人，人大专门委员会和常委会工作机构的工作人员也只有3至4人，按照监督法规定，人大常委会每年要选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有计划地听取和审议“一府两院”的专项工作报告，组织开展执法检查，审查和批准决算，听取和审议国民经济和社会发展计划，预算的执行情况报告，听取和审议审计工作报告，开展规范性文件备案审查，这些工作都要以常委会确定后，由人大专门委员会或常委会相关工作机构具体承担。人大监督事实上就形成了由几十个常委会组成人员应对“一府两院”这个庞大的行政和司法群体，人大及其常委会相关委室几个工作人员应对众多执法主体的格局。况且监督内容每年还各不相同。同时要监督好被监督者，不能“五十步笑百步”，而是要棋高一筹，要求监督者具有应有的监督本领和法律水平，从而做到以法赢人，以理服人，以责感人。有鉴于此，首先要优化常委会结构，提高组成人员素质。应逐步解决在党政机关因年纪大而转任常委会组成人员致使常委会整体年龄偏大的问题，要选一定数量年富力强的同志进常委会，优化常委会的年龄结构。应该适当增加常委会组成人员的职数，应在现有的基础上增加若干专业人才进入常委会，构建“专家型”委员群体，优化常委会组成人员的业务结构。适当增加专职委员的比例，逐步实现常委会组成人员专职化。其次要充实人大的专门委员会和常委会的工作机构。为了提高监督工作的专业化程度，应当加强人大专门委员会和常委会的工作机构建设，充实高素质的工作人员，保证人大专门委员会和常委会的工作机构的工作人员年轻化、知识化、专业化，为常委会组成人员开展监督工作提供优质服务。第三，要根据常委会的监督内容，分阶段聘请相关监督议题的咨询人员。咨询员应是监督议题方面的专家、学者或相关工作方面的骨干，原则上应不是被监督对象。监督咨询人员应可以在常委会会议上就相关监督议题印送审议参阅资料，应允许其按常委会会议主持人的安排进行发言，以供审议参考。第四，要充分发挥代表作用。当前，一是要组织好代表进行专题视察和调研，为代表知情知政提供条件，更好履行监督职能。要组织代表围绕经济社会发展中的重大问题和群众关心的热点、难点问题，如推进城乡一体化、招商引资、工业开发、水环境综合整治、失地农民和下岗工人再就业、食品安全等工作开展视察、调查，了解社情民意；二是邀请代表参加常委会开展的专项工作报告审议工作，发挥代表的监督作用；三是把代表议案、建议的办理落到实处。要高度重视，采取多种形式办理或督促办理，提高办理质量，使代表提出的议案、建议都得到认真落实，以深化人大常委会监督工作。
四、贯彻监督法，必须运用刚性监督手段，增强监督实效。我们在监督过程中，往往会遇到一些棘手问题，针对性较强，矛盾尖锐，解决起来比较困难，得到满意处理和答复的不多，而监督法规定了各级人大常委会有三种刚性监督方式，即质询、特定问题的调查、撤职，为此，我们要善于使用和敢于使用这些监督方式，以确保监督权有效行使，树立人大权威。第一，抓准确。要切实抓住带有普遍性，倾向性问题，组织特定问题调查，一查到底，并以此为突破口，找出问题的根源，并作出严肃处理。对监督过程中发现的人大选举和任命的严重失职、腐化堕落国家机关工作人员，查有实证的严重违法乱纪的领导干部，可以依法启动撤职或罢免程序。第二，抓坚持。做监督工作不能浅尝辄止，不能毕其力于一役，而是要锲而不舍，扭住不放，紧紧抓在手上，形成监督的气势和威力，从而抓一件成一件，抓一件解决一件。对于监督过程中发现的问题，有必要时，可以依法对有关主管部门进行询问和质询。如今年8月30日我市人大常委会第五次会议听取的市人民政府关于2006年市本级决算草案和2007年上半年全市财政预算执行情况的报告就采用了一问一答的询问方式，市财政局以局长为首的，并且跟这项工作有关系的10多个科的科长到位参加了市人大常委会组成人员对该工作报告的审议大会。通过这次询问审议，我市人大常委会组成人员对市财政预决算报告有了一个明确的了解。同时，市财政局明确表示，以后报送市人大常委会的预决算报告在类、科、目方面要做得详细一些，要使外行看得懂，内行看得清。质询在实践过程中如有必要，也可以使用，但需要谨慎考虑。第三，抓实效。要善于运用综合手段，既善于把各种行之有效的监督手段综合运用到行使监督权过程之中，又善于把行使监督权与行使决定权结合起来，对监督中发现的重大问题，通过作出相应的决议、决定，推进监督事项落到实处；对于监督过程中发现的重大问题，要运用一种具有社会的、公开的、道义的和心理的舆论监督手段，既报道公正执法、廉洁奉公的典型，弘扬正义，又对那些重大违法事件及处理结果公之于众，并追踪报道，给当事人造成强有力的心灵轰击，迫其就范。
加强人大常委会监督职能建设，是民主政治建设渐进的过程，是一项长期的系统工程。它涉及到监督的认识、机制、原则、方法以及代表工作等诸多问题，要深化认识、创新机制、明确原则、健全制度，着眼于监督的前瞻性、连续性、有效性，形成长效机制，有序推进监督职能建设，充分发挥人大常委会监督在构建法治与和谐永州中的作用。
