浅论人大“大信访”的建构
朱振华
朱振华
2004年8月，全国人大常委会副秘书长乔晓阳在全国人大信访工作经验交流会上指出：“一些地方的信访工作还没有发挥应有的职能作用，许多地方的信访工作还游离于人大监督之外，对信访工作的认识不到位，有的制度不健全，办理程序不规范，办理手段缺乏刚性。”人大信访工作之所以处于被动地位，没有发挥应有的职能作用，其症结在于现行的人大信访机制不符合人民代表大会制度发展的规律。如何检视人大信访工作中的种种弊端及缺陷，创新机制，将人大信访逐步纳入科学、民主、法制轨道，笔者就此谈一点个人浅见。
社会的急剧转型，引发的各种矛盾越来越多，而公民权利意识的不断提高，到各级国家机关上访的人便越来越多，信访大潮长涨不息，全国各级人大信访量都呈逐年上升之势。永州市人大常委会也不例外，据统计，接待来访2003年1480人次，2004年1950人次，2005年2200人次。在这些信访中，涉及公检法机关的80%以上，涉及各级法院的70%左右。由于这些信访很多都是公民维护切身利益的具体案件，而人大信访处理案件大多停留在批、转和督办上，没有建立相应完善的办理落实考核机制和责任追究机制，人大信访办结一直徘徊在较低水平，效果不明显，群众满意度低，从而造成了重复、越级上访的大量增加，造成了人力资源的巨大浪费。据统计，祁阳县人大常委会接到全国、省、市人大常委会批转的信访件，2003年只有5件，2004年13件，2005年增加到18件。重复、越级上访人数，2003年68人次，2004年77人次，2005年92人次。
为加强新时期人大信访工作，盛华仁副委员长要求：“分别受理，综合分析，统一交办，定期反馈，严格督查”，并要求做到信访接待、受理、分析、归档、交办、回音达到100%。这对于提高人大信访质量，发挥信访职能作用有一定的推动，但由于对人大信访认识和机制的错位，又没有充分发挥人大代表的主体作用，难以从根本上破解人大信访工作的困局。
认识错位。长期以来，人大信访工作与党政系统的信访工作一样，被定位于化解矛盾，调解纠纷的途径，没有从人民代表大会制度的高度来认识人大信访工作，没有把人大信访作为落实宪法保障人权基本原则的重要工作，没有把信访当作听取群众的呼声和要求，为人大行使职权提供信息源。基于这种认识，对信访处理头痛医头，脚痛医脚，甚至采取和稀泥的方式，对一般的信访件一转了之，对一些上访老户，一些过激上访者，满足于给信访人和有关部门做做协调工作，只求得矛盾的缓解。
主体越位。现行的人大信访体制模式，人大信访的主体是人大信访部门及其工作人员。按照“分级负责，归口管理”的处理原则，人大信访件的受理、转办、督办都是由人大工作机构的工作人员代表人大常委会来行使。信访工作是人大常委会的一项重要工作，宪法规定:“中华人民共和国一切权利属于人民”,“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”这一制度的运行顺序是：人民→代表→人民代表大会→ “一府两院”→人民。人大行使职权的主体应该是人大代表、人民代表大会及其常委会。因此，由人大工作机构的工作人员来行使人大信访职权，显然违法越位。人大工作机构应该是辅助人大常委会行使职权的机构，它无权以自己的名义处理应该是人大常委会职权范围内的事务，以人大工作机构的名义处理信访件，行使人大信访职权，也是违法越位。这种主体性的越位，弱化了人大代表、人大常委会与人民群众的联系，背离了人大信访工作联系人民群众的固有功能，影响了人民代表大会制度优越性的发挥。加之人大信访机构大多是工作机构下的内设单位，职权不高，信访人员又较少，而且大多数不是专业人员。人大信访工作疲于应付，难以有所作为。
方式失位。人大信访工作与党政系统的信访工作的运行方式基本上都是按国务院的信访条例运行。按照“属地管理，分级负责，谁主管，请负责”的原则，人大信访件的办理结果，直接依赖于人大常委会主任或分管副主任对信访的重视程度和批示情况，依赖于个人权威，而不是依赖于以集体行使职权为原则的代表大会或常委会的集体权威。各级人大信访实践中建立的领导接访日制度、批办制度、信息报告制度、复信回访制度无不带有浓厚的人治色彩和行政色彩。人大信访工作的行政化背离了人民代表大会制度的设计初衷，人大信访制度与法治目标、民主政治之间形成了不可避免的冲突，人大信访联系群众、反映社情民意等作用趋于弱化。
构建和谐社会为政治文明和法制建设开辟了全新的发展空间，为实现人大工作的新发展提供了更加广阔的舞台，站在加强党的能力建设和构建和谐社会的高度来审视当前人大信访工作中存在的问题和原因，我们应转变观念、创新机制，充分发挥人大代表的主体作用，构建人大“大信访”格局。
准确定位。建国以来，国家一直重视人民群众知政、参政和监督国家机关工作人员，历次宪法都规定政府要经常保持同人民群众的联系，倾听人民群众的意见，接受人民群众的监督。作为国家权力机关、代议机关的人大及其常委会更应联系群众、反映民情、体现民意，维护人民群众的合法权益。而信访是送上门来的群众工作，是人大及其常委会密切联系群众，倾听群众呼声，为民排忧解难的重要工作，是接受群众监督，推进工作的重要渠道。因此，人大信访应作为人大工作的重要部分，把人大信访作为人大行使立法、决定、监督、任免等职权的信息源，作为推进履行职权的助动器。
由于人大特有的性质、地位，人大信访的对象涉及了社会各个层面，信访的内容涉及到了政治、经济、文化、法律、廉政建设、环境保护等各个领域，其中有控诉、申诉，也有立法建议和法律咨询等等。人大及其常委会通过信访这个渠道，可以了解党和国家的法律法规、方针政策以及人大决议、决定的贯彻落实情况，了解人民群众普遍关心的热点、难点问题和人民群众的疾苦、危难和要求，了解人民群众对各方面的意见和建议，尤其是对行政执法、司法活动的申诉和意见，对国家工作人员违法、腐败行为的检举和控告，这些都是人大开展立法、监督、决定重大事项和人事任免等工作所必需的十分宝贵的信息源。
从信访情况的分析可以看到，人大信访内容主要集中在对行政机关、司法机关及其工作人员的申诉、控告和检举上，这就要求人大履行职责，加大监督力度，实施有效监督。吴邦国委员长指出：“要把信访工作与人大监督工作结合起来，加强对来信来访的综合分析，把人民群众反映的热点难点问题和带有普遍性的问题作为监督工作的重要内容，监督有关方面解决问题，切实维护人民群众的合法权益。”把人大信访工作融于监督工作，人大监督力度就会大大加强，就能更好地促进“一府两院”依法行政、公正司法，有效地防止权力的滥用和滋生腐败，实现、维护和发展人民群众的根本利益。
创新机制。创新机制是充分发挥人大信访作用的关键。为此，对现行的机制要进行改革和完善。一是出台《信访法》。当前只有国务院的信访条例和某些部门的信访规范，信访机构的层次不一，权力不一，如果制定出统一的信访程序法，就可以在各部门之间，进行信访案件管辖分配，按照谁主管、谁负责的原则处置，可以防止信访案件的交叉，提高信访工作效率。依据《信访法》，人大及其常委会可以不再按照国务院信访条例的行政运行模式工作，更好地发挥人大信访在人大工作中的职能作用。已经出台的《监督法》没有把人大信访工作纳入其范畴，出台《信访法》更有其必要性。二是设立信访委员会。可以参照国外的议会监察专员制度，建立信访委员会制度，与人大的其他专门委员会和工作委员会并列。信访委员会根据本级人大常委会的授权，受理公民、法人、其他组织的信访，开展调查、提出建议，指导行政机关和司法机关以更有效率的方式作出更符合信访人合法权益的处置，综合分析各类信访案件，向人大常委会报告，提出建议、议案。信访委员会的设立，有利于发挥信访的信息沟通功能，便于人民群众反映民情民意，及时将好的建议提供立法机关，从而制订出更加科学、合理的法律政策；有利于强化人大及其常委会的职责，更好地对公民的合法权益进行救济，对行政司法机关进行监督；有利于信访事业向专业化、规范化和现代化的方向发展。三是实行“大信访”。打破“小信访”，建立“大信访”格局。在人大常委会机关内，不仅由人大信访机构接待信访，还设立“人大常委会组成人员接待日”、“人大机关科级以上干部接待日”、“信访法律咨询日”，让人大常委会组成人员，机关科级以上干部都出面接待群众来访。在人大常委会机关外部，约请“一府两院”有关负责同志，人大代表和法律工作者共同参加群众来访接待。通过大接访，搭建与群众直接对话平台，实现接待来访与法律宣传、咨询的有机结合，将接待、约见、调查、咨询、释疑、解难与研讨融为一体，全方位、多角度为来访群众服务，解民忧，化民怨，实现人大信访功能的最大化。四是创新评判标准。对人大信访工作的评判，一般是看办了多少封信，接了多少次访，办理了多少起案。人大信访事关群众利益，事关人大工作职权的行使，因此，评判标准是：看是否抓住问题的主要症结，对症下药；是否实事求是地解决了历史遗留问题；是否让信访窗口成为法制宣传的阵地，有理有据地疏导了上访群众的情绪；是否立足于督促解决群众的实际困难，赢得了上访群众信任；是否通过信访渠道，为人大工作提供了有建设性的意见和建议。
代表行权。按照民人代表大会制度设计的正常运行顺序：人民→代表→人民代表大会→“一府两院” →人民。人大代表连着两头，一头是国家机关，一头是人民群众。根据《代表法》第4条、第25条的规定：代表应当与原选区或者选举单位保持密切联系，采取多种方式经常听取他们的意见，反映他们的意见和要求，回答原选区和选举单位对代表工作和代表活动的询问。从法理上讲，人大信访的主体应是各级人大代表。从现实来看，大多数信访问题产生的根源来自于一些基层行政机关、司法机关的工作失职、失误或错误，问题产生后又得不到及时处理和纠正。各级人大代表生活在人民群众之中，与群众有着天然的联系，如果群众的意见能较快地反映给人大代表，再通过人大代表反映给人大及其常委会，督促有关机关在法定时间内解决问题，试想，我国360多万各级人大代表都能积极参与到公民信访中来，充分发挥好他们的主体作用，不仅有利于把信访解决在基层，减少越级上访和重复上访，节省公民的信访成本，提高信访效率，而且有利于增强人大代表的责任意识和权力意识，改善人大“橡皮图章”的形象。
科学运作。人大信访应依据宪法和法律的规定，按照人大常委会的运行机制科学运作，把信访工作融入整个人大依法履职的全过程之中。人大及其常委会在认真总结信访工作经验的基础上，建立起一个结构合理，配置科学，程序严密，规范有序，快捷高效的符合人大行使职权特点的信息收集网络及信息处理运行机制，使人大信访按照国家权力机关，行政机关，审判机关，检察机关的职能分工，有别于其他国家机关的信访，真正使人大信访成为实现宪法精神，维护公民信访权的重要途径。各级人大常委会通过信访信息平台，把信访中群众反映的热点难点和社会重大问题作为人大常委会专题审议的内容，把群众普遍关注的重点信访问题纳入执法检查中，把群众的申诉、控告、检举信访件作为评议工作的切入点。对一些重点疑难案件，用听证会的形式，由人大代表、政协委员、有关专家、官员及当事人到场听证，依法、郑重、公开办理信访，提高信访工作透明度，使信访案件处理走向法制化。
