一、当前乡镇人大工作存在的主要问题
当前乡镇人大工作存在的主要问题是乡镇人大机构设置的缺位，主要表现在以下几个方面：
1、乡镇人大主席团的性质不明确。目前，主要有两种不同的观点。一种观点认为，乡镇人大主席团是负责召集和主持乡、民族乡、镇人民代表大会每次会议的临时性机构。理由是，按照我国宪法和法律的规定，我国地方人大常设机构只规定到县级以上，在乡镇一级不设立具有权力机关性质的常设机构。另一种观点认为，宪法和法律虽然没有对乡镇人大主席团的性质作出明确具体的规定，但从对有关规定的理解和乡镇人大工作的实际上看，是事实上的常设机构。理由是，《地方组织法》第十五条规定：乡、民族乡、镇的人民代表大会举行会议的时候，选举主席团。由主席团主持会议，并负责召集下一次的本级人民代表大会会议。从以上规定可以看出，乡镇人大主席团的工作是具有连续性的，直至本届届满为止，它与县级以上地方人大主席团是有区别的，因为按照《地方组织法》第十二、十三条的规定，县级以上地方人大会议由本级人大常委会召集，县级以上地方人大会议举行预备会议，选举本次会议的主席团和秘书长，由主席团主持县以上地方人大会议。乡镇人大主席团是事实上的常设机构，而县以上地方人大主席团才是临时机构。这种认识上的不统一，导致了乡镇人大主席团在闭会期间开展工作无所适从。另外，地方组织法虽然已经明确规定了乡镇人大闭会期间的工作由乡镇人大主席、副主席来承担，但是由于乡镇人大主席、副主席是具体的个人，在开展工作时存在诸多困难。首先，从理论上讲，行政领导体制是首长制，行政职权由行政首长集中行使，单独担负最后抉择责任；而人大实行的是民主集中制原则，是集体行使职权，并按照少数服从多数原则共同担负最后抉择责任。人大主席、副主席单独行使职权明显违背了这种领导体制设置原则。其次，从实践上讲，人大主席、副主席行使监督权，只有通过开展代表活动来行使，没有实质的载体，容易让人把监督行为误解为个人行为，从而对监督者造成不利影响，导致人大主席、副主席不愿、不敢进行监督。再次，从职责范围上讲，乡镇人大主席、副主席个人的职责范围也相当有限，主要是联系代表，反映代表的意见、建议。如果需要对本级行政区域内有关经济建设和社会发展的各种事项作出决定，就必须召开人民代表大会，但在实际工作中，由于人员不齐、经费困难等问题，不可能一年中召开多次会议，在有些乡镇如果没有选举任务，就是一年一次的人代会也难以保证。
2、乡镇人大主席团闭会期间的职责不明确。尽管各地在地方立法上或多或少地对乡镇人大主席团闭会期间的职能作了一些规定，但由于现行法律对此没有具体明确的规定，对乡镇人大主席团是否可以开展闭会期间的工作，存在不同看法，难以形成乡镇人大主席团工作的大环境。因此，在不少地方除每年的乡镇人代会外，基本没有人大活动。建立了乡镇人大主席团的，在闭会期间的工作也常常受到冷遇和指责，其作用仅限于“会开即有、闭会即完”。有的乡镇安排人大主席分管本应由政府分管的工作，使人大主席既是监督者，又是被监督者，处于两难境地。乡镇人大主席的主要精力放在政府工作，等于“种了别人的田，荒了自己的地”，导致不少地方的乡镇人大工作名存实亡。
3、乡镇人大主席团成员呈党政化趋势。地方组织法只明确了乡镇人大主席、副主席是主席团的当然成员，对乡镇人大主席团的其他组成人员并未作限制性的规定。在不少地方的乡镇人大主席团构成中，不仅包括了正副书记、组织部长，甚至还包括了一些行政职能部门的领导。在这种情况下，“首长负责制”取代了人大的“合议制”，使乡镇人大主席团的功能受到扭曲，从而难以自主开展工作。
4、在乡镇人民代表大会期间，乡镇人大主席团不能完全坚持依法办事。由于少数地方乡镇党委的民主法制意识不够强，习惯于个人意志代替集体意志，干预乡镇人大主席团工作，使人代会的召开、大会选举不能严格按法律法规的要求去办，把乡镇人大主席团会议开成了党委会，人代会开成了党员大会，限制和制约了人大代表应该享有的民主权利，有的甚至出现了严重的违法行为。
5、乡镇党委对人大的工作重视支持不够。有的乡镇人大干部不能与党委政府干部同级同待遇，使人们认为人大工作是“软”的，从事人大工作没有实惠，人大主席无职无权，是二线人物；人代会经费不足，“短斤少两”现象比较突出；主席团办公设施较差，有的甚至“有牌子而无桌椅”，与当地党政部门形成强烈的反差；乡镇党委对主席团工作忽冷忽热，一旦有选举任务时，抓得比较紧，选举过后，则抛之脑后，不闻不问，任其自生自灭。
6、乡镇人大主席团自身建设不足。由于乡镇人大主席团不是常设机构，职责不明，有不少主席团成员精神状态不佳，工作主动性不够，对如何开展工作，心中无数，习惯于得过且过，不大胆创造性地开展工作，损害了乡镇人大的权威。
二、乡镇设立人大常委会作为常设机构的必要性
1、乡镇设立人大常委会作为常设机构是对外开放的需要。随着经济社会的发展，特别是中国加入世界贸易组织、融入国际经济社会后，在对外交往中，依法行政、依法办事是一种必然选择和行为方式。这就要求我们党适应对外开放的形势需要，转变领导方式，善于运用法律程序把党的主张变为国家意志。乡镇人大作为我国最基层的国家权力机关，一个极其重要的职责，就是在本行政区域内保证宪法、法律、法规和上级人大及其常委会决议决定的遵守和执行，营造一个良好的法制环境和氛围，促进对外开放。乡镇人大如果没有常设机构来开展闭会期间的经常性工作，仅靠每年一、二次的人民代表大会会议，是很难适应形势需要的，其最终结果必然损害和影响我国对外开放的良好形象。
2、乡镇设立人大常委会作为常设机构是经济发展的需要。政治是经济的集中体现。改革开放20多年来，城市化进程日益加快，乡镇经济发生了翻天覆地的变化。随着乡镇经济的发展，经济利益的冲突与平衡调整的需要日益突出，民主政治的要求也更加强烈，这就要求健全与完善乡镇人大制度，以适应经济发展的需要。从发展趋势看，随着乡镇经济的进一步发展，乡镇职能的进一步完善，一些经济发达的乡镇，聚集的人口相当多，完全具备设立人大常委会的条件。
3、乡镇设立人大常委会作为常设机构是基层民主政治建设的需要。目前，我国还是一个农村人口占绝大多数的发展中国家，农民在国家政治生活和经济生活中具有举足轻重的作用。农民不稳，民心不稳，则社会不稳。乡镇离群众最近，接触群众最广泛，了解群众的心声最直接，反映群众的意见和要求最实在。乡镇人大作为国家形态的民主，如果在闭会期间没有常设机构来履行职责和处理日常事务、化解矛盾，就容易影响农村经济社会的稳定。乡镇人大代表作为群众的代言人，都希望有个经常性的参政议政的地方——人大常委会。有了这种机构也才能更好地发挥人大代表的作用，让代表在履行代表职务中有个更好的“家”。否则，乡镇人大代表的代表意识难以得到提高，选民的选民意识难以树立，乡镇的人大制度根基也难以稳固。
4、乡镇设立人大常委会作为常设机构是解决乡镇人大现实困难的需要。在当前的乡镇中，有的认为，乡镇事务更直接的是解决乡镇群众的问题，有乡镇有党委和政府推动就足够了，党委政府才是能办事的权威机构，人大只不过是能够产生政府的会议,在日常事务和决定事项中没有实际的意义，只是一个摆设罢了。有的认为，乡镇没有法院和检察院，乡镇人大没有必要具有县级人大及其常委会那样的机构和职权。国家因机构编制紧张，如果还要在乡镇设立人大常委会可能会增加编制，增加财政支出。有的认为，乡镇的人大代表数量少，便于召开人民代表大会决定和监督法律规定的事项，没有必要设立乡镇人大常委会。有的乡镇党委也认为人大工作是“虚”的，以人员紧张的为由，不给人大配备专职的工作人员，让人大主席成为“光杆司令”。这些虽然是个别现象，但加速了“乡镇人大工作能淡化尽量淡化、能不做尽量不做”的趋势，人大意识在乡镇不断弱化。要彻底解决这些困难，最根本的办法就是设立乡镇人大常设机构。否则，“巧妇难为无米之炊”，乡镇人大的作用就不能很好地发挥出来。
5、乡镇设立人大常委会作为常设机构是乡镇人大制度建设的需要。乡镇人大没有常设机构，一些重大的事情就难以及时处理。如个别副乡镇长的变动、重大事项的讨论决定等。在现行规定下，有的乡镇一年要开几次人代会，不仅会议难以组织，会议经费也是一个大问题，有的乡镇因面积较大、交通不便、经费短缺，只有不开会或少开会。从乡镇人大工作的实践看，具有常设机构性质和特点的乡镇人大主席团早已在全国不少地方开展工作。不少地方立法对此也作出了明确规定，运行的效果是良好的，正在发挥着越来越重要的作用。只要我们认真总结其成功经验，适时用法律的形式予以固定，设立乡镇人大常委会应该说是切实可行的。
三、设置乡镇人大常委会的构想
乡镇设立人大常委会要本着精简、效能、统一、务实的原则，按照乡镇规模的大小，可由5至9名委员组成。设主任1人，副主任1至2人。人大主任可以专职，也可以由乡镇党委书记兼任。对人大常委委员，考虑农村的实际，可以由脱产和不脱产两部分人组成。脱产的专职委员设2至3人，其余不脱产的委员从代表中选拔那些精力充沛、廉洁奉公、办事扎实、真诚为民服务的同志担任。人大常委会要坚持精兵简政的原则，不再具体划分办事机构，下设一个办公室即可。
乡镇人大常委会的职权分配及运行应以法定县级人大常委会的规程为“模型”，把乡镇人大的部分职权分解给常委会行使，主要有四项：一是审议决定权，包括重大事项、重要决定、重大建设等；二是人事任免权，个别任免副乡镇长，决定主任和乡镇长代理人选，接受常委会组成人员和正副乡镇长辞职，任免乡镇财政所等站所办负责人；三是监督权，有听取汇报、审议决定、调查、视察、执法检查、个案交办等监督形式；四是保证权，主要是保证宪法、法律、行政法规、地方性法规在本行政区域内的遵守和执行，保证上级人大及其常委会的决定和决议在本行政区域的贯彻和落实，保证本地区人大代表能依法执行职务等。日常工作主要是：筹备和召集本级人民代表大会会议，组织代表活动，做好代表的联系及办理代表的选举、罢免、换撤的有关具体事务，了解宪法、法律、法规和本极人大、上级人大及其常委会的决议、决定执行情况，反映代表和人民的意见，搞好上下联动，按时完成上级人大交办的各项工作，积极参与经济工作，支持政府推行工作等。
乡镇人大常委会的产生方式、组织程序和经费保障等都应参照县人大常委会的规程。乡镇人大常委会每届任期为五年，由第一次人民代表大会选举产生。经费保障应灵活处理，可以采取县、乡两级分担的办法予以保证，即县财政负担一部分，乡镇财政负担一部分。 目前，在乡镇设立人大常委会，在认识上还很不一致。基于这种情况，在宪法和地方组织法未作出正式规定之前，可以通过试点来进行探索，再逐步完善。
