浅析乡镇人民代表大会
宁远县人大常委会
宁远县人大常委会
乡镇人民代表大会是我国民主政治建设的基石，是人民代表大会制度的重要组成部分。随着民主政治建设的推进，乡镇人民代表大会作为地方国家权力机关，在基层政权建设中发挥的作用越来越大，有力地推进了人民代表大会制度的进一步完善。但是，通过前段时间的调查，我们发现，由于受体制等多种因素的影响，乡镇人民代表大会不按期召开，会议的质量不高，会议法定程序不到位等问题仍然比较突出。主要表现在如下几个方面：
代表大会不按期召开
近年来，乡镇人大不断创新工作方式，积极开展诸如代表评议、个案监督等工作，有力地推进了乡镇人大工作的发展，无形中宣传了人民代表大会制度，提高了人大的地位和威信，有力地推进了基层政权建设和民主法制建设。但是，调查中我们发现，大部分乡镇年内不按期召开乡镇人民代表大会。2003年，某县17个乡镇中，就有8个乡镇没有召开乡镇人民代表大会。2004年，某县25个乡镇中，有9个乡镇没有召开乡镇人民代表大会。在这些召开了乡镇人民代表大会的乡镇，大部分都有选举任务。而没有按期召开乡镇人民代表大会的，主要借口就是无选举任务。宪法规定，年内必须至少组织召开一次乡镇人民代表大会。也就是说，不管有无选举任务，召开乡镇人民代表大会是法定的，年内必须至少召开一次。特殊情况下，由主席团决定，可以召开2次或3资助代表大会。这显然与宪法的规定不相符。 乡镇大部分代表对此有些看法，认为无形中剥夺了代表参加会议的权力。
会期时间短，法定程序不到位
近年来，乡镇人民代表大会在同级党委的重视和乡镇人民政府的支持下，按照会前大会主席团议定的会议议程，或多或少召开了乡镇人民代表大会。但是，在调查中表明，乡镇召开代表大会的时间均比较短，一般会期是半天。也就是上午9:00开会，中午12:00之前散会。这半天的会期，既包括会议代表报到，以及正式会议听取政府工作、财政预决算工作和人大主席团工作等多个议程，有选举或补选任务的，还包括讨论酝酿候选人，组织代表投票选举等。宪法规定，召开代表大会，酝酿讨论候选人的时间不少于半天。而一些乡镇为了在半天内把这些议程全部搞定，于是对各个议程一再压缩、精简，甚至一些法定的程序被忽略或删去，匆匆忙忙，以完成任务为目的。代表基本上只有听，而没有发言的机会。
操作不规范
调查中了解到，一些乡镇召开人民代表大会，一些主要的议程都过了套，但是，在操作中不规范。如代表联合提名候选人这一环节。提名候选人基本上由大会主席团提名，一般不是换届的话，绝大部分采取等额投票选举的多，很少实行差额选举的。而且，在投票选举时，为了确保选举任务的圆满完成，上级部门一般都会派出工作人员到投票现场，隔三差五地安排在代表周围，名曰指导代表投票，实则是监督代表投票，有剥夺代表选举权力之嫌。再一个就是绝大部分乡镇召开代表大会都是抱应付了事的态度，有的不向代表报告政府工作、财政工作和人大工作；有的召开一个会议不作出一个决定决议。代表提出议案、建议、批评、意见这个议程已经不存在，以致召开一次代表大会，没有提出一条代表议案、建议、批评、意见。更有甚者，开会的第一个议程就是投票选举，第二个议程便是乡镇主要领导讲话。讲话的主要内容无非就是财税工作、计划生育、社会稳定、中心工作以及安排部署当前工作等。把代表大会混同于一般的工作会议，显得非常不严肃。
这些问题的存在，除了民主法制意识不强，人民代表大会制度不深入人心外，农村经济不发达和代表素质低下是一个十分重要的原因。主要表现为三个方面：
１、乡镇财力薄弱。前些年，由于受多方面因素的影响，农村经济发展缓慢，乡镇财力薄弱。每年收缴上来的税费一分不花，全部用于完成上面分配的任务都相当困难，大部分乡镇都发不出或发不全工资。特别到年底财政统一结帐时，按年初签订的财税目标管理责任书规定，排名倒数三名的乡镇，其党政一把手要引咎辞职。因此，为保乌纱帽，大家想方设法筹钱。有的乡镇为了完成任务，甚至不惜向银行贷款，变卖乡镇国有资产或向乡镇干部职工个人高息集资。召开一次乡镇人民代表大会，少则几千，多则上万。这笔钱对于大点的乡镇来说，可能不算什么，但对于一些小乡镇来说，可保其几个月的日常运转。在这种财力情况下，于是一些乡镇以此为借口，特别是在没有选举任务的情况下，就不想召开代表大会。有一个乡镇，县里提名的人大主席候选人已到岗上班一年多了，才召开代表大会选举；另外一个镇，县里提名的乡镇人大、政府候选人，前后5个候选人已陆续到岗3年了，才召开代表大会进行选举。之所以出现这种情况，最关键的问题就是乡镇财政拿不出钱。
２、民主法制意识不强。能否依法按期高质量地召开乡镇人民代表大会，原因是多方面的。一方面，乡镇人大主席不积极争取，开展工作不努力，做人大工作不积极。认为人大既无权力，也无地位，只是空摆设、虚架子，不如做党委或政府工作实惠、实在。于是，开展人大工作常常抱应付态度，敷衍了事。对人大工作想得少，做得少，自己看不起自己，常常是种了别人的田，荒了自己的地。另一方面，就是乡镇党委不重视。表现为个别党委书记民主意识不强，法制观念淡薄，认为人大监督政府工作实际上是给政府穿小鞋、找岔子、惹麻烦。于是对人大工作不重视，既不研究人大工作，也不过问人大工作，有意将人大工作靠边站。把人大干部看成是二线干部，低看一等，薄看一层，导致部分人大干部从事人大工作感到无奔头，无盼头，无信心，无决心。
3、代表素质低，参政议政能力不强。代表素质的高低，直接关系到代表大会的质量。据统计，在一些乡镇，当选乡镇人民代表大会代表的，大部分是村干部，不是村长就是村支部书记或妇女主任。他们大部分在村里的任职时间比较长，年纪比较大，文化水平低，有的甚至是文盲。而一些年青的有文化的人，近年来大部分都外出务工，即使在家里也不愿担任村干部，怕影响农活。这些素质不高的代表，参政议政能力有限，每次开会就是听听报告，举举手，吃完中饭算完事。对如何发展农村经济，如何推进政府工作提不出有价值、有见地的意见和主张。另外，就是绝大部分代表都是兼职的，都是家里的主干、顶梁柱，由于时间和精力的关系，在农忙时开会怕影响农活，于是常常借故不参加代表大会。长此下去，记不起自己是一名人大代表，淡忘了人大代表的工作职责。
克服乡镇人民代表大会存在的各种弊端，促进基层政权建设的顺利发展，必须从提高代表素质，完善会议制度两个方面入手，现就如何提高乡镇人民代表大会质量，提出如下建议：
１、注重代表素质的提高。随着社会主义民主与法制建设进程的加快，人民群众的民主意识和参政意识越来越强，对代表的期望、对代表的要求也越来越高。因此，在代表换届选举中，我们不但要强调代表的年龄和结构，更要注重代表的素质。主要是把好“两关”。一是把好代表的“入口关”。在每次代表换届选举前，县乡人大对代表资源要做广泛地调查了解，从中找出真正能代表人民群众的代表。同时，在代表候选人提出来后，县乡人大要组织力量，对代表候选人的情况进行综合调查，充分听取当地选区人民群众的意见。对那些代表素质低下、文化程度不高、当代表动机不纯、做群众工作不热心的人一律拒之门外，真正让那些想干事、会干事、能干成事，有经济头脑、有奉献精神，敢于为群众讲话做事的人当代表。二是把好代表的“培训关”。人大代表是人民群众选出来，代表人民行使当家作主民主权利的代表。这就需要代表在各方面都懂一些，这样才能更好的参政议政，代表人民讲话。因此，每次代表换届选举后，乡镇人大要有计划、有目的组织代表分年度、分批次学习培训，学法律、学科技、学人大业务知识，努力提高代表综合素质和为民服务能力以及依法办事的本领。以便更好的行使宪法和法律赋予的代表权利，达到当一届代表，受数次教育，学无穷知识，终身受益的目的。同时，要加强对代表的任后监督，每年有计划地组织代表向选民述职和进行人民群众满意度测评，接受监督。对那些不合格的代表，人民群众不满意的代表，要采取必要的法律措施，该罢免的罢免，坚决清出代表队伍。
２、完善乡镇人民代表大会会议制度。“不成规矩，无以成方圆”。为了确保乡镇人民代表大会依法有序按期召开，必须进一步完善乡镇人民代表大会会议制度，用制度来管人管事，用制度来规范乡镇人民代表大会，以确保其会议质量。一方面，要确保召开乡镇人民代表大会经费的需要。乡镇财政在年初预算时，要把该项经费列进去，做到列足列够。在使用资金时，要优先保证代表大会经费的需要。对一些财力不强，无法承担得起此项经费的乡镇，上面财政要拨出专款，以确保一年一度的乡镇人民代表大会顺利召开。对那些无故卡压、克扣代表大会经费，导致代表大会拖延和无法顺利进行的人和事，要给予严肃的批评教育和纪律处分。另一方面，要严格依法办事。每次召开乡镇人民代表大会，要在事前有计划地组织大会主席团的同志和工作人员学习《宪法》、《地方组织法》、《选举法》和《代表法》，让他们了解有关的法律条款和法律规定，以便在会议召开期间，能严格依法按程度办事，不搞一言谈，不压制打击民主，不剥夺选民正常的民主权利，不剥夺代表正常的代表权利，不无故压缩简短会期，不无故取消法定会议议程，达到会议目的。
