关于县乡人大换届选举可能遇到的问题、存在的困难及对策
祁阳县人大常委会 李忠诚 王伯伦 吴学英 于文辉
祁阳县人大常委会 李忠诚 王伯伦 吴学英 于文辉
按照省、市人大常委会联工委的通知要求，祁阳县人大常委会就明年县、乡人大换届选举可能遇到的问题、存在的困难，组成专题调查组于5月下旬深入到七里桥、观音滩、肖家村等7个乡镇，开展了为期一周的调查研究。调查中，共召开座谈会9场，走访县、乡镇人大工作者和人大代表、人大代表小组长、普通选民130人。调查表明，县、乡人大换届选举将可能遇到一系列问题和困难，需要我们认真研究，采取对策。
一、可能遇到的问题和存在的困难
根据调查的情况和以往的工作经验，祁阳县县、乡人大换届选举中可能遇到的问题和存在的困难，归纳起来主要有“五难”。
(一)人大干部安排难。一是年轻的乡镇镇人大副主席提拔难。今年是县、乡镇党委换届年，县、乡镇人大明年才换届，由于乡镇党委班子领导职数减少。这样，就导致年轻的乡镇人大副主席在明年的换届时交流、提拔困难。二是年龄大的人大主席进城难。今年，乡镇党委换届时，祁阳县已有13名人大主席因年龄偏大未进同级党委班子，这些同志在乡镇工作时间都在10年以上，最长的达30年，最短的也有14年，他们要求进城工作的要求强烈。然而，但今年乡镇党委换届时已安排了一些干部进城。因此，给明年需调整的人大主席进城将会带来一定的困难。三是人大专干配备难。祁阳县各乡镇人大专干基本上是兼职的，而个别专职专干又没有“名份”，没有明确其政治待遇，他们的工作积极性很难调动起来。
(二)选举经费保障难。选举经费是县、乡镇人大换届选举将面临的又一突出问题。目前，县、乡镇财政普遍较为困难，要保证县、乡镇人大换届选举经费及时足额到位确有难度。由于明年换届县、乡镇同步进行，特别是与流动人口联系，代表候选人与选民见面以及预选等工作十分困难，人力、物力、财力花费将有所增加，原有经费标准难以满足实际需要。乡镇人大这类问题就尤为突出，目前，祁阳县乡镇财政开支实行报帐制，乡镇本身就运转困难，因此，很难保证选举的经费开支。
(三)选好人大代表难。合理的代表结构，较高的代表素质，是县、乡镇人大换届选举工作追求的目标。在目前代表结构强制性要求下，县、乡镇人大代表都是按照一定的结构要求进行安排，直接分配到各选区。而《代表法》、《选举法》等法律对人大代表的条件没有作出具体的明确规定，也没有现行的模式可供参考和操作，县、乡镇人大代表在“直选”过程中，难免会受到选民因姓氏、宗族等各方面干预的影响，导致选出来的人大代表不一定是本选区最合适当的人选，代表的结构性要求与代表整体素质进一步提高之间存在矛盾。
(四)依法投票选举难。一是选民登记难。明年的县、乡镇人大换届选举过程中，流动人口较以往增加，选民结构也发生了不少变化。主要是许多乡镇的农民大量外出打工，而且这部分人经常流动，很难联系上。有些村的青壮年劳动力80%以上外出打工，留在家中大多是一些正在读书的孩子和老人。另外，国企改制后一些职工分流并自谋职业，工作性质变得复杂。大多数原企业职工去向不明，给选民登记、组织投票等工作带来了一定困难。二是履职能力强的老代表保留难。农村仍然存在“红眼病”现象，认为“你已当了一届人大代表了，第二届就不能让你当了”。因此，给部分自身素质高、履职能力强的老代表的“连任”带来一定困难。三是投票难。由于不少选民外出打工，会导致选民的“直投率”下降。若以村民小组为单位设立投票站，工作量势必会增加，工作人员也相应要增加。然而，近年来，由于大中专毕业生不再分配就业，每年招考公务员的名额很少，乡镇干部只出不进，人员减少，“老龄化”现象较严重。从而，导致选举工作队伍不够。若以村为单位召开选举大会，组织又比较困难。以前，县、乡镇人大换届不同步，加上还有村委会选举，几乎年年要选举，导致不少选民产生了一定程度的厌烦情绪。另外，长期推行的确认式、非竞争性选举使选民逐渐对选举失去了热情，认为换届选举无非是“上级定名单、下边划圈圈”，有的甚至产生抵触情绪。由于代表名额有限，尤其是县人大代表名额更是如此，这就造成了一些县人大代表选区需要由多个行政村联合选举一名人大代表，从而导致代表名额不好分配，选举竞争激烈，代表产生困难。另外，一些选举工作人员思想麻木，认为选举工作是老一套，马虎应付，也造成选举工作力量较以往都更为薄弱。
(五)乡镇人大履职难。祁阳县这一届的20个乡镇人大，都配备了副主席2名以上，其中有5个镇还配备了3名副主席。换届时，由于乡镇领导班子职数减少，人大副主席会相应减少，加之乡镇人大主席换届后仍是人大主席、纪律书记两付重担一人挑，由于干部时间、精力、能力等原因，运作不好，两项工作势必会出现顾此失彼的状况。同时，乡镇人大专干都是兼职的，他们的工作重心不在人大工作上，也会影响人大工作的开展。
二、几点对策
针对上述问题，建议采取以下对策，主要是做到“五好”。
(一)配备好人大班子。要把选好新一届县、乡镇人大领导班子作为大事来抓，将思想境界高、工作能力强的干部选进人大干部队伍，使新一届人大干部在年龄结构、文化程度、工作能力上有新的突破。根据祁阳县乡镇人大主席、纪委书记一肩挑的实际，配足、配强2名人大副主席和1名正股级专职人大专干，以更好地开展人大工作。同时，也要想方设法将上一届人大干部进行妥善安排。建议省、市人大常委会按照《地方组织法》第四十一条“常委会组成人员名额：……县、自治县、不设区的市、市辖区十一人至二十三人，人口超过一百万的县、自治县、不设区的市、市辖区不超过二十九人……”之规定，结合祁阳县人口超过100万的实际情况，将祁阳县第十五届人大常委会组成人员由第十四届的23名增加到29名。
(二)选举好人大代表。一要做好选民登记。针对选民登记出现的新情况、新问题，应改革选民登记制度，实行登记选民与选民登记相结合的“双向登记”的办法，以尽量避免人户分离造成错、重、漏登问题。对于流动选民，原则上要求选民参加户籍地选举，因而要提前与外出选民取得联系，尽量动员他们回来参加登记和选举，如果实在不愿、不能回乡的，要帮助其转移选民关系，以保障选民的选举权利。二要保证选民参选率。在县、乡镇人大换届选举中，应该加大宣传力度，采用简捷、便利的形式将选举的各个环节告知选民，让选民充分感受到自己的主人翁地位，从而高度关注选举，积极参加选举，真正提高“参选率”。另外，注意保障选民依法联名提名权，尊重非组织意图参选的候选人的权利，这样有利于提高选民的参选热情。对于选民的参选率问题，上级不要提出太高的要求，能达80%的参选率就相当不错了。三要搞好选区划分与代表名额分配。在代表名额分配工作中，不但要考虑选区中是否有合适人选，还要考虑县、乡镇人大代表的平衡问题。在增加名额可能性较小的前提下，将县人大代表名额与县党代表名额安排结合起来，从而照顾到各选区之间的利益，确保选举工作顺利开展，选出群众满意的优秀的人大代表。过去，因县、乡镇两级人民代表大会届期不同，换届选举分别进行，选区划分互无关系。县、乡镇两级人大换届选举安排同步后，由于县代表的选区一般要比乡镇代表的选区大，因而县代表选区划分可在乡镇代表选区的基础上进行，但要注意尽量不要拆分乡镇代表选区，这样在选举中，可将县、乡镇代表选举并在一起进行，先选乡镇代表，再选县代表。如遇县代表是在两个或以上乡镇代表选区进行，只要在投票和计票时注意就可以了，这样能够大大地减少选举工作量。四要优化代表结构。在选举过程中，既要实现代表结构要求，但又不宜过份强调，而是要保证选出高素质的人大代表。要认真做好代表候选人资源摸底调查，引导选民进行提名推荐，充分尊重选民的自由选择。在保证有适当比例的非中共党员、妇女、归侨、少数民族代表能够当选，并适当考虑非公有制企业人员的参选需求的前提下，切实让有较强履职意愿和履职能力的人当选为代表。对于提名连任的代表候选人，要考察其在上一届内是否认真履行了代表职务。凡不能认真履行代表职务的，要在酝酿协商中向选民讲明。建议省、市人大常委会根据《选举法》第九条“地方各级人民代表大会的代表名额，按照下列规定确定：……县、自治县、不设区的市、市辖区的代表名额基数为一百二十名，每五千人可以增加一名代表；人口超过一百六十五万的，代表总名额不得超过四百五十名；人口不足五万的，代表总名额可以少于一百二十名。……”之规定，结合祁阳县的实际，在确定祁阳县人大代表时，将祁阳县人大代表由第十四届310名增加到400名。乡镇人大代表的人数也应适当增加。
(三)召开好人代会议。在换届选举中，只有充分发扬民主，严格依法办事，才能使换届选举既有坚实的群众基础，又能沿着法制的轨道有序进行。在县、乡镇人大换届选举过程中，要坚持做到每一个步骤、每一项程序、每一道环节都充分发扬民主，严格依法办事。在召开县、乡镇新的一届人大一次会议时，除了认真组织代表审议好会议的各项议程，还要注意依法做好县、乡镇国家机关领导人员的选举工作。
(四)落实好选举经费。要根据选举工作的实际需要，在往年基础上增加选举经费标准。同时，要落实好选举工作经费必须由县统筹，特别是乡镇的选举经费要纳入全县统一协调安排。因此，在加强对选举经费专款专用监督的前提下，建议省、市人大常委会一是对一些经济困难县加大补助扶持力度，确保换届选举工作顺利进行。二是制订具体的县、乡人大代表活动经费标准和管理办法。
(五)开展好民主宣传。营造舆论氛围，是搞好县、乡镇人大换届选举工作的必要前提。县、乡镇人大换届选举涉及千家万户，广大选民参与程度如何，直接关系到选举工作的成败。因此，要充分利用新闻媒体，及时宣传报道《代表法》、《选举法》、《地方组织法》等法律法规以及换届选举各阶段的内容，充分发挥新闻媒体的作用。同时，还要普遍采用传统的标语、横幅、专栏、画廊、宣传车，以及开展选举专题讲座、问卷调查和文艺演出等群众喜闻乐见的形式进行广泛的宣传。通过形式多样，内容广泛的宣传教育，进一步激发选民参加选举活动的积极性。
