加强人大司法监督的思考
市人大内司委 艾德华
从人大开展监督工作多年的实践来看，各级地方人大均把司法监督作为重点和突破口，因而司法监督开展得最活跃、最富有成效的，在实践中也最富有创新。许多在实践中逐步探索出的成功的监督方式都是首先从司法监督的实践中开始的，如个案监督、述职评议、执法质量考评、案件质量抽查等。之所以形成这种局面，有其深刻的历史背景和客观必然性。一是来自于我国由人治向法治转变的历史发展要求，二是源自于司法工作的特殊性，三是来自于广大人民群众的强烈要求。
一、加强司法监督工作的必要性
（一）加强司法监督工作是推进依法治国、建设法治社会的需要，也是贯彻落实“三个代表”重要思想的具体实践
第一，加强对司法工作的监督是党的一贯主张和要求。十一届三中全会以来党的历次重要会议和重要文献中均要求加强对司法工作的监督。十六大报告指出：“社会主义司法制度必须保障在全社会实现公平和正义”，“加强对司法工作的监督，惩治司法领域中的腐败”，“加强对执法活动的监督，推进依法行政，维护司法公正，提高执法水平，确保法律的严格实施。”人大工作要贯彻党的十六大提出的这些要求，就是要结合工作实际切实加强对司法工作的监督。
第二，依法治国的关键是严格执法和公正司法。消除司法领域中的腐败，实现司法公正，是依法治国、构建社会主义和谐社会的必然要求和重要环节。只有加强司法监督，促进公正司法，才能维护法律的权威，保证依法治国稳步推进。
第三，从贯彻落实“三个代表”重要思想来说，“三个代表”重要思想的本质就是要立党为公、执政为民。人大及其常委会是代表人民行使国家权力的机关，必须以维护、实现人民的利益、反映人民的意见和要求为己任，必须成为执法为民的表率。而人民群众对于加强法治、依法治国的呼声最高，对于司法不公、司法腐败最为痛恨。代表人民群众的根本利益、执政为民，就要求人大必须切实加强司法监督。
（二）加强司法监督工作是强化权力机关监督职能的重要内容和手段
监督宪法和法律的实施，监督“一府两院”的工作，是宪法和法律赋予国家权力机关的重要职权。随着人大制度的不断完善，人大的作用日益明显，各级人大行使监督权也在不断进步和发展，但监督的力度、深度和质量还有待加强，特别是在监督工作中笼统的意见、建议多，有针对性的、刚性的意见、建议少。司法监督工作是人大监督工作的重要组成部分，是人大监督权的有效载体和形式。加强司法监督工作可以从内容和手段上强化人大的监督职能，增强监督的实际效果。
（三）加强司法监督工作是对司法权行使的必不可少的制约，是防止权力滥用的一种保障
司法权是国家重要的权力，一方面它具有强制性和权威性，要求人们服从；另一方面又具有易受腐蚀性，容易导致掌权者腐化。司法权的两面性决定了必须对司法权的行使进行必要的制约，必须建立有权威的监督制度来保证这种权力在正常、合法的轨道内运行。人大司法监督权就是人大及其常委会为保证司法机关准确、及时、有效地执行法律、法规，公正司法，防止司法机关及其工作人员违法失职或滥用权力而依法实施监督、制约的手段。各级人大及其常委会必须正确运用司法监督权，切实加强对司法权的监督制约，以防止司法机关及其工作人员滥用权力侵害社会公共利益和公民的合法权益。
（四）加强司法监督工作是对违法失职的司法行为或受侵害的公民进行补救的有效措施
司法机关的工作有两个突出特点：一是独立性，宪法和法律要求司法机关依法独立行使职权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉；二是时效性，各类案件在处理程序上都有严格的法定时限。法律这样规定有助于司法机关依法行使职权，也有利于保护公民的合法权益。但是由于办案人员的素质、执法水平等多种原因，也容易导致因强调独立办案而听不进不同意见，因强调在法定时限内结案而导致案件质量粗糙，甚至出现规避法律或违法乱纪问题，以致侵害公民的合法权益。人大及其常委会加强司法监督一方面可以促使司法机关公正司法，另一方面可督促司法机关对造成损害的公民予以及时补救。
（五）加强司法监督工作是广大人民群众和各级人大代表的迫切愿望和要求
当前，司法机关的执法状况从总体上来说是比较好的，但有法不依、执法不严、违法不究的状况依然存在，司法机关工作人员中存在的贪赃枉法、徇私舞弊、办理金钱案、关系案、人情案等司法腐败现象比较突出，损害了法律的尊严，影响了党群、政群关系，损害了司法机关在人民群众中的形象。涉法申诉案件日益增多。为此，广大人民群众和各级人大代表纷纷通过各种渠道强烈要求人大及其常委会加强对司法机关的监督。去年，在我市人大机关的“保先”教育中，从社会各届反映的情况来看，反映人大监督不力的问题最多，要求加强人大监督，特别是司法监督的呼声最高。各级人大及其常委会必须把代表人民群众的根本利益作为最高准则，切实加强司法监督工作。
二、人大司法监督工作的现状
（一）人大对司法监督缺乏规范性。程序不清晰、监督不规范是当前人大司法监督遇到的最主要的问题。
由于国家尚未出台《监督法》，无“法”对监督的对象、监督的内容、监督的原则、监督的方式、监督的程序和监督的责任等作出具体规范，人大监督随意性强、方式手段无定制、监督对象抵触、监督效果不理想等现象普遍存在。
（二）人大对司法监督缺乏专业性支持，监督力量薄弱。司法是一项专业性、实践性极强的工作，人大要对其进行监督，尤其是还要透过个案，分析错案形成的原因，寻找司法体制和司法政策上的薄弱点，这就要求监督者也必须具备相应的法律知识、丰富的司法实践经验和深厚的政治资历，这样才能监督得准、监督得下、监督得成。但实践中，有些地方人大法律专业人员相对较欠缺，即便有，司法实践经验也不够丰富或政治资历不够，在监督中看不懂、拿不准、镇不住。部分地方人大司法监督机构人员配备不合理，我市共11个县区，人大内司工委仅配备1人的有2个县，配备2人但安排1人常年在外从事其他工作的有4个县，人少事多的局面比较普遍，这在一定程度上阻碍了人大司法监督工作的开展。
（三）部分地方人大司法监督局限于解决具体个案。有些地方的人大将司法监督等同于个案监督，花费了大量的人力、物力去调查案件的情节、证据，监督的终结点也仅限于案件是否改判，如何改判。这种做法有时的确使得一些错案得到了纠正，但隐藏在错案后面深层次的根因却没有人去分析总结，甚至有时制度上的薄弱环节反而因为个案监督带来的暂时震慑性而被掩盖，未能得到及时的救治和解决，司法公正无法从根本上得到保障。 （四）某些司法机关和司法人员以司法独立原则抵制人大监督。人大司法监督目的是借助个案发现司法运行中存在的问题，提出意见和建议，促进司法机制的完善和法官、检察官素质的提高。该目的决定了人大在进行司法监督时，仍是以尊重司法独立为前提，而不是超越现有司法体制，成为法院之上的“法院”。但一些司法机关和司法人员并没有意识到人大司法监督的实质，也没有意识到司法权是人大赋予的，必须接受人大的监督，而是简单地将司法独立理解为司法绝对独立，对人大的监督存有抵制情绪，以各种借口排斥一切外来的监督和制约，应付了事的现象比较突出。
三、加强人大司法监督的几点建议
人大必须在尊重司法独立前提下，采取恰当的形式，正确行使司法监督权，把对司法权正常运行的影响控制在最小范围，这其中最关键的就是要明确人大监督的内容和方式：
（一）人大监督要从个案监督上升到司法监督，监督的内容是司法人员和司法制度
人大司法监督工作的实质内容究竟是什么？怎样才能在人大司法监督和司法机关独立行使司法权中找到最佳平衡点？这是人大开展司法监督工作首先要解决的问题。纠正个案，确实能帮助群众解决一些实际问题，但问题是，如果制度不好，法官、检察官素质不好，就会有永远也纠正不完的错案，人大的工作也陷入了繁杂具体案件中，而忽视了对重大事项的决定权，因此准确而言，人大的司法监督不是对个案进行监督，而是对司法运行整体状态进行监督，具体而言就是对司法人员的监督和对司法制度的监督。
一方面是对司法人员的监督，即监督法官、检察官的品行和法律素养是否良好，是否有收受贿赂、徇私枉法等与法官、检察官职务相违背的行为，一旦发现违法乱纪者，应及时给予罢免。中国现有的司法体制，决定了司法工作人员尤其是法官自由裁量权较大，司法腐败的根因更多的不是在于没有一个好的司法制度和司法程序，而是在于有的司法人员缺乏职业道德和法律良知，司法公正受到许多法律以外人为因素的干扰。人大进行司法监督，就是要把监督事和监督人统一起来，人大对司法公正的认可最终要体现在对法官、检察官个人价值的认可上。目前人大对法官、检察官拥有任免权，但任免权的行使要求慎重，除非有切实证据表明法官或检察官有重大违法行为，人大才依法行使罢免权。如果没有证据证明某一法官（或检察官）有违法行为，但公众对其道德品行又持不信任态度时，如何维护公众对司法的信心，警示、督促法官或检察官回归到正常的道德轨道，对人大而言也是十分重要的。我们通过开展案件质量评查、抽查、执法质量考评、述职评议以及对法官、检察官的奖惩事项行使否决权等多种形式进行监督，可以及时、充分表达出人大对他们的价值评判，警示他们注重自己司法行为，维护司法的公正性。
另一方面是对制度的监督，即监督司法制度运行是否良好，是否存在需要改进的问题等。当发现司法制度运行受阻，不能保证司法公正时，应及时采取措施予以排除和改进，维护司法制度的正常运行。例如目前司法机关存在名为合议、实为独任审判的现象，上下级法院之间移送法律文书强调邮寄成本昂贵，实行法官出差时顺便携带案卷移送的方式，经常出现法律文书移送延误，造成超期羁押现象，因审理期限的起算时间规定不明确，经常造成超期审判现象等等，严重违背了国家诉讼程序的规定，侵害了公民的合法权益，破坏了司法的严肃性和权威性。对此类现象，人大应该督促司法机关分析原因，寻求对策，督促其予以改进。我们在案件质量抽查中发现，法院在计算审限时存在承办法官从接到案卷之日起至开庭审判之日止来计算审理时限的现象，有些案件立案后迟迟不移送审判庭室，在开庭后迟迟不合议，不下判决书，从而造成了从立案到移交审判、从开庭审判至判决书送达的很长一段时间没有计入实际审限，造成变相超期审判的情况。我们督促法院在整改时，从制度上进一步明确审限，从立案之日起算到判决书送达之日结案，从而严格了审限制度，维护了当事人的合法权益。当然监督司法制度的运行，除了表现在督促司法机关应根据立法精神，坚决执行相关法律规定以外，当司法机关遇到外来阻力，无法顺利执行时，人大也应给予有力的支持，例如现在存在行政判决生效后，却遇到行政机关变相抵触或拒不执行的现象，人大就应行使监督权，通过各种监督程序向政府提出批评意见，要求行政机关严格执法，支持司法判决的权威性，维护司法制度的正常运行。
（二）必须规范人大司法监督的工作程序
当前，要规范人大司法监督程序，关键就是要明确人大信访工作、人大个案监督和人大司法监督的界限。信访不是严格意义上的司法监督，只是群众和受理申诉部门之间的沟通平台，是人大进行司法监督的信息来源，信访不具备法律意义上的调查权，因此在案件处理上，应不涉及对案件的评判，其处理的限度应以转相关单位阅处，或提请市人大常委会或专门委员会进行司法监督为限。同时，也并不是任何关于司法的申诉都可以成为监督的对象，例如可以规定人大常委会主任会议、各专门委员会、代表或常委会组成人员几人以上联名可以提起个案监督的程序，不符合这个提请程序的只能按一般信访件进行处理。进入个案监督阶段后，案件的调查工作应由专门部门负责，内司委作为司法机关的专业对口联系部门，有其专业优势，由其承担调查的职责是合适的，内司委可以针对案件事实、法律适用等问题，提出自己的看法和建议，由司法机关根据该建议进行自我评判，决定案件是否需要再审或改正，此阶段内司委的职能限于调查，职权则只限于根据司法机关的整改情况，决定是否继续向主任会议提请监督。司法案件进入主任会议，这是人大司法监督关键的环节，一方面主任会议通过听取汇报、向常委会提议组织特定问题调查委员会等手段了解案情真相，启动审判监督机制，由司法机关依照法定程序自行决断。另一方面人大个案监督也将在此上升到司法监督的层面，主任会议对案件背后所隐藏的深层次原因，对司法程序是否顺畅运行、司法权力是否在法律框架中得到正确有效的运行，司法人员是否公正廉明等问题提出意见，督促司法机关完善内部监督制约机制和司法管理制度，并决定是否提请人大常委会进行进一步的司法监督。人大常委会和人民代表大会是人大司法监督的最高层级，这一阶段将不再涉及具体的案件，而是专注于对司法人员和司法制度的评判。无论在个案监督还是司法监督阶段，无论是专门委员会、主任会议、常委会还是代表大会，在每一环节中，人大任何一个监督意见、建议、决定 的产生都必须经过集体讨论，按程序 进行，这样既可解决人大在司法监督中存在的随意性问题，同时也避免了司法机关对人大监督程序合法性、正当性的质疑。当然，要进一步规范人大司法监督的工作程序，必须要有“法”可依，有待《监督法》的尽快出台。
（三）进一步完善人大专门监督机构与“两院”联系的相关制度
首先，要确保人大对“两院”审判、检察活动的充分知情权，在充分掌握“两院”活动信息的基础上，才能正确行使监督权，对合法行为予以支持，对违法行为予以监督纠正，从而实现监督与支持的有机统一。要建立定期联席会议、司法文件审查备案、案件汇报、人大调阅案卷、人大列席有关会议等一系列制度。其次，要督促“两院”建立健全相应的责任追究制、目标责任制，实现奖惩有制、奖罚分明，并督促落实。再次，人大对“两院”的活动信息要进行归纳、分析，对带倾向性的问题要出具监督意见书，及时督促整改。
（四）提高监督人员的法律专业素质和司法实践经验
督人者必先自明，尤其对专业性、程序性、实践性都极强的司法工作进行监督，监督者必须熟知法律，具有丰富的司法实践经验，才能从纷繁复杂的案件中，发现司法运行的问题，实现人大司法监督的目的，这就对监督人员的素质提出了很高的要求。要达到这一要求，首先要自强素质，人大内务司法工作人员必须要具备相应的法律专业知识，同时要不断的加强政治理论和新的专业知识的学习、培训；其次要加强人大工作人员和司法工作人员的岗位交流，经过司法实践和工作熏陶，提高司法监督人员的司法实践经验，同时通过换位思考，也加强司法工作人员的人大意识，有助于人大司法监督的开展；再次可以借助外部力量加强人大司法监督的专业性，我市人大通过聘请知名律师等法律专业人员组成专家咨询小组，通过审查批准了一批具有相应专业特长的公民担任人民检察院人民监督员，为人大司法监督工作提供专业技术支持。
（五）人大监督要与司法机关内部监督、检察院法律监督、党政纪监督、舆论监督、社会监督相结合
对权力的监督是一个深奥的课题，也是一项艰巨的工作，单凭人大一己之力，是无法满足对权力监督的需要的，人大监督作为一种外部监督，无法对司法权力运行的每一个环节、每一个行为都及时监督到位，关键是要形成一种监督的氛围，让司法权在运行过程中有所忌惮，不超越法律的框架。要形成这种监督氛围，人大监督必须和司法机关内部的监督、检察院法律监督、纪检监察部门的纪律监督、新闻舆论监督、社会公众的监督等各种监督形式互相结合，特别要注重启动司法机关内部的监督和检察院的法律监督来达到人大司法监督的目的，只有将这些监督方式综合加以运用，从各自的特点出发，进行优势互补，形成整体监督合力，才能布置下恢恢的监督法网，让权力得以合法运用，创造一个清明的政治环境，促进中国民主法治化进程。
