加强乡镇人大工作 推进基层民主政治
张 雄
（2005年6月）
乡镇人民代表大会是最基层的地方国家权力机关，是我国基层国家政权机关的重要组成部分。近年来，乡镇人大在各级党委的重视和政府的支持下，取得了较大发展，履行职权效果有了提高，并随着发展，乡镇人大在加强与基层人民群众的联系，促进基层改革、发展和维护社会稳定，推进农村民主政治和法制建设方面作用越来越明显。实践表明，乡镇人大已经成为推动基层民主政治的中坚力量。但是，由于历史和现实原因，乡镇人大仍面临不少问题和困难，制约了职权行使和作用发挥，使乡镇人大难以适应当前基层民主法制发展要求。研究解决这些问题，有利于加强乡镇人大工作，推进基层民主政治。本文试就如何加强乡镇人大工作这一问题，作个粗浅探讨。
一、乡镇人大工作存在的主要问题
从调查情况看，当前，乡镇人大工作主要存在思想认识、履职状况、队伍建设、各项待遇、阵地建设等方面的问题，这些问题和困难，制约了乡镇人大工作的开展，阻碍了基层民主政治的有序发展和基层政权建设的推进。
1、对乡镇人大的认识还有偏差。从法律角度看，《宪法》和《地方组织法》赋予了乡镇人大明确的性质、地位和职权。如《宪法》第九十五条和《地方组织法》第一条明确规定，省、自治区、直辖市、自治州、县、自治县、市、市辖区、乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府。《宪法》第九十六条和《地方组织法》第四条进一步规定，地方各级人民代表大会都是地方国家权力机关。《地方组织法》第九条还规定了乡、民族乡、镇的人民代表大会有13项职权。但现实中，由于诸多原因，乡镇人大的性质、地位和作用在社会尚未得到充分认识和重视。在一些地方，相当部分人认为现在乡镇一级的权力机关是乡镇党委，而不是人大；有的认为农村基层工作都是靠抓落实的硬任务，而乡镇人大工作没有硬指标，不需要量化考核，都是务虚工作，乡镇人大可有可无；有的乡镇人大干部还认为干人大工作看不见摸不着，不容易干出成绩，不如多干点中心工作和经济工作，更容易体现自己政绩。还有人甚至认为既然共产党代表了人民利益，还要人大干什么？等等这些认识在一定程度上影响了乡镇人大工作的正常开展。
2、乡镇人大职权行使难以到位，开展代表活动和人大工作难以保证。乡镇人大履行职权的主要方式是召开代表大会，组织开展闭会期间代表活动是代表执行职务的重要方式，也是人代会的延伸和准备，人大工作既是乡镇人大履职和开展代表活动的重要内容，又是促进乡镇人大履职和开展代表活动的保证。但实际上，无论是乡镇人代会，还是闭会期间的代表活动和人大工作，都面临着诸多问题和困难，使得乡镇人大履行职权处于“缺位”、“不到位”和“错位”状况。一是经费困难，履职活动举步维艰。作为经济欠发达的永州，乡镇财政困难，是目前全市乡镇面临的普遍现象。在这种情况下，乡镇人大工作如果没有来自上级财政的支持，日常履职活动所需经费将难以保证。从我市来看，除祁阳县财政给乡镇人大安排了一些工作经费、道县财政给乡镇人大安排了代表活动经费外，其余9个县区财政均没有安排乡镇人大工作经费和代表活动经费，都是由乡镇财政自行解决。而目前全市绝大多数乡镇由于财政十分困难，只安排了少量或没有安排经费，许多乡镇人均代表经费低于30元以下，还不够订1份《人民之友》杂志，更谈不上开展有效的代表活动，乡镇人大工作面临“找米下锅”的境地。由于没有经费保障，闭会期间，许多乡镇人大无法很好的组织开展代表活动。有的甚至连一年召开一次的乡镇人代会都靠东挪西借，为了节约开支，有的乡镇将每年法定的代表大会与年初的经济工作会议合并召开，如双牌县12个乡镇中有6个乡镇每年的人代会都是这样召开的。有的乡镇人大在乡镇合并后，除在换届或有选举议程时才召开人代会外，平时每年都是由原乡镇（办事处）分别用召开代表会议来代替乡镇人代会，影响了人代会召开的严肃性和法律性，履职效果也无法保证。二是会议时间和法定程序难以保证，人代会流于形式。相对于县级以上人代会而言，乡镇人代会除了没有两院等报告外，其他会议议程应该都有。因此，从会议需要时间来看，如果真正开好会议，从报到到审议完人大、政府和财政三个报告，再到作出决议决定，至少应该需要1天。但目前，乡镇人代会会期普遍安排了半天时间，一些乡镇因为条件有限无法安排较远的代表住宿，如江华县山区乡的大锡、贝江、未竹口、花江、湘江、务江、两岔河等乡镇每当召开代表大会时，乡镇干部只得让出自己的床铺给开会的代表住，许多代表往往是开会当天赶到，距离乡镇较远的代表有的赶到已是上午9点、10点不等，真正人代会的时间不到6个小时。据了解，去年双牌县何家峒乡召开代表大会时，到了中午12点半代表们才来齐，会议一直开到下午4点结束代表才吃午饭，代表们早已饿昏了头，代表大会变成了“折磨大会”，会议时间不到4个小时。由于时间紧，一些乡镇只好将会议内容和程序一再精减，做到尽量少安排或不安排代表审议的时间，有的干脆将会议决定、决议这项议程也省掉了，会议只是听听工作报告再讨论一下，由代表提点建议意见，不作大会决定、决议，会议没有实质内容，使乡镇人民代表大会的决定权无法正常行使，有人戏称为“半天会，一餐饭，吃了就散会”。三是人大工作无法保证，“责任田”抛荒。目前，乡镇人大普遍存在以做中心工作和具体工作为主、人大工作为辅的现象，如乡镇人大主席和副主席普遍都分管了如计划生育、社会治安及国土、城建等工作，并且都要按指标任务进行考核奖罚。为完成这些工作任务，乡镇人大主席和副主席不得不用大量时间和精力从事中心工作。据了解，人大主席和副主席至少有60%以上甚至80%以上的工作时间在做分管的中心工作，人大工作成了“副业”。由于乡镇人大工作无法得到保证，乡镇人大面临着“种了别人地，荒了自己田”的尴尬局面。
3、乡镇人大队伍建设仍需加强。一是队伍数量不足。根据有关法律规定和当前人大工作实际需要，乡镇人大应配备主席、副主席和专职秘书，至少应该配齐3人。但从了解情况看，一些乡镇人大工作人员没有达到应有的人数，如双牌县12个乡镇人大，共配备了主席、副主席23名，其中，主席12名，副主席11名，乡镇人大都没有配备专职或兼职秘书。蓝山县共有25个乡镇办事处，共配备主席、副主席、人大联络员36人，除塔峰镇外，其余乡镇人大没有配备专职秘书，其中，荆竹乡只有1名主席，是光杆司令，平时中心工作和人大各项工作齐聚一身，在这种情况下，要想做好人大工作几乎是不可能的事。二是主席政治地位不高。乡镇人大主席具有服务人代会和组织开展闭会期间代表活动等职责，其履行职责的好坏，对于乡镇人大行使职权和组织开展闭会期间代表活动，产生重要作用。应该说，在目前党委总揽全局、协调各方的政治体制下，乡镇人大主席在党委处于较高位置更有利于推进乡镇人大行使职权和开展人大工作。但现实的情况是，全市相当部分的乡镇人大主席为乡镇党委委员，据今年上半年市人大常委会办公室对参加培训的全市38名乡镇人大主席的问卷调查了解，其中，担任乡镇党委委员的33人，占86.8%，担任乡镇党委副书记的5人，占13.2%，这种党内政治排位的靠后，使乡镇人大主席很难组织开展有效的人大工作，不利于乡镇人大履行职权。三是专业人才严重不足。《地方组织法》赋予了乡镇人大具有审查和批准本行政区域内的财政预算和预算执行情况的报告的职权，而审查财政预算专业性很强，没有一定的专业知识，无法进行审查。但目前，一方面代表中具有这方面专业知识极少，另一方面，服务于乡镇人大和代表也缺乏这方面的人才，这使得乡镇人大无法行使财政预算审查职能。
4、各项待遇尚有差别。从我国的基层政权组成来看，乡镇人大主席与乡镇书记、乡镇长同为乡镇“三柱头”，而且，目前乡镇人大主席与乡镇书记、乡镇长一样都要直接分管或主抓一些中心工作，工作任务繁重。因此，他们理应地位平等，待遇相同。但现实的情况是，一些乡镇人大主席和乡镇书记、乡镇长享有的经济、政治待遇却有一定差别，出现了“同工不同酬”现象。如电话费，一些县区规定，乡镇党委书记、人大主席和乡镇长实行差别待遇，芝山区乡镇人大主席比书记、乡镇长每月少70元；冷水滩区每月少20元；江永县每月少80元，人大主席只享有乡镇副书记、副乡镇长待遇（个别乡镇人大主席凭个人资历和与乡镇党委书记关系解决了电话差别问题）。政治待遇上，相对于书记、乡镇长而言，乡镇人大主席提拔慢、交流难，如新田县龙泉镇人大主席担任人大主席13年，宁远县荒塘镇人大主席担任11年，至今没有提拔和交流。一些县的乡镇人大主席进县直机关任主任科员，书记、乡镇长、副书记可以安排为科局领导实职几乎是不成文的规定，有的还有这样的说法“人大主席当乡镇长是提拔重用，乡镇长当人大主席是降级使用”。此外，人大主席在参加一些活动上与书记、乡镇长也有差别，据反映，新田县推荐处级干部的测评会，乡镇党委书记、乡镇长都参加了，唯独不让人大主席参加，其他县区也有类似情况。这些待遇上的差别挫伤了乡镇人大干部的工作积极性，影响了乡镇人大工作开展。
5、阵地建设亟待改善。目前，乡镇人大硬件建设普遍比较落后，难以达到日常人大工作需要。如双牌县12个乡镇中有8个无专门办公室和活动场所，有的人大办公室、接待室和人大主席宿舍合并在一起，只有1间房，有的人大主席与书记、乡镇长合在1个办公室办公，也没有单独的人大资料室，人大工作资料无法做到专门归档管理。
6、一些法律法规有待完善。目前，《地方组织法》、《代表法》和《湖南省乡镇人民代表大会主席团和乡镇人民代表大会主席副主席工作若干规定》（简称《若干规定》）是规范和指导乡镇人大工作的重要法律法规，由于法律法规制定的时间和形势发展的原因，这些法律法规的某些规定已经难以适应现实的需要。一是乡镇人大职权规定还需细化。《地方组织法》赋予乡镇人大13项职权，主要有决定权、监督权和选举任免权三项，内容涉及到经济、政治、文化、社会等方面。乡镇人大如果行使好这些职权就需要更为细化的规定，以明确职权的具体内容、操作程序等，如县级以上人大常委会的监督权行使和述职评议等，就有《湖南省县级以上人民代表大会常务委员会监督条例》、《湖南省县级以上人民代表大会常务委员会述职评议工作条例》等来规范。但对乡镇人大职权规定，除了《地方组织法》这些原则规定外，再无其他的法律法规规定，由于缺乏相关细化规定来指导和规范，乡镇人大很难行使好这些职权。二是具体规定有待完善。如《代表法》第三十三条规定代表的活动经费，应当列入本级财政预算。《若干规定》第十一条规定，乡镇人民代表大会及其主席团和代表活动的经费，应当列入本级财政预算。但考虑到目前乡镇财政困难，各乡镇发展不平衡，并且已进行了税费改革，取消了农业税，乡镇财政已不是一级完整的财政的客观实际，如果此项经费仅仅规定由乡镇财政解决，已经很难保证乡镇人大活动开展的需要。
二、几点思考和建议
1、加强对人民代表大会制度和乡镇人大工作的宣传。如通过电视、广播等媒体和组织开展代表活动及在党校开设人大制度课等，开展多形式宣传，增强干部和基层群众对人大制度和乡镇人大工作的了解，使其充分认识到对乡镇人大重要性和必要性，为乡镇人大工作创造良好社会氛围。
2、保障乡镇人代会的会议经费和闭会期间的代表活动经费。鉴于乡镇现在不是一级完整的财政，且我市乡镇财力极为困难，因此，一方面，要将每年乡镇人代会的会议经费与闭会期间的乡镇代表活动经费一并纳入县区财政预算，并由县区人大常委会监督拨到乡镇人大，确保专款专用。另一方面，上级财政应加大对我市转移支付力度，改善乡镇财政状况，加强乡镇人大建设，为乡镇人大工作创造条件。
3、加强乡镇人大建设。一是加强乡镇人大干部队伍建设，配足人大干部。小的乡镇应配备人大主席、副主席和秘书各一名，大的乡镇应配备人大主席一名、副主席二名、秘书一名。全市乡镇人大主席原则上应由同级党委副书记担任。要把对乡镇人大干部的配备、培养、交流、选拔和使用纳入县区委干部队伍建设的总体规划。二是加强乡镇人大的阵地建设，保证乡镇人大应有专门办公室、接待室和资料室。三是考虑到乡镇编制问题，每年人代会期间，可以聘请财会专业人士，进行财政预算初步审查，再提交人代会。
4、落实乡镇人大干部的有关待遇。乡镇人大主席、副主席在经济、政治待遇上要分别与书记、乡镇长和副书记、副乡镇长享有同等待遇。
5、进一步修改完善有关法律法规。《地方组织法》应赋予乡镇人大主席团相应的法律地位、性质和职责，以利于乡镇人大主席团更好地发挥作用。尽快制定出台便于乡镇人大履行职权具有操作性细化的法律法规，如决定权行使、监督权行使和代表评议工作的实施细则等。根据当前形势，可考虑在《代表法》、《若干规定》中，增加将乡镇代表活动经费列入县区财政预算的条款规定，从法律上保证乡镇代表活动经费来源。
6、加强县区人大常委会对乡镇人大工作指导和联系。要加强对乡镇人代会的指导，督促乡镇每年依法召开人代会，并保证会议议程和时间。加强对人大主席团会议、代表评议、代表小组活动等具体工作指导。定期组织乡镇人大干部培训，提高乡镇人大干部的政治素质和工作水平。邀请乡镇人大主席列席上级人大常委会会议，使他们熟悉人大会议程序和方法。调查了解乡镇人大工作中存在的问题和困难，积极向县区委提出建议，争取县区委重视和支持，切实解决好乡镇人大工作中遇到的困难和问题，指导和协调乡镇人大同乡镇党委、政府的关系，正确处理好人大工作和经济工作关系。每年要组织召开一次县区乡镇人大工作会议，交流总结乡镇人大工作经验，研究探讨工作中的问题和困难，为推动乡镇人大工作履职提供平台。
