浅论人大代表代表性的缺失
朱振华
人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是全体中国人民当家作主的重要途径和最高实现形式，也是党在国家政权中充分发扬民主、贯彻群众路线的最好实现形式。人民代表大会是由人民选举产生的代表组成的最高国家权力机关，人大代表的代表性、人民性直接关系到人大代表的参政议政热情、责任、能力和方式，关系到人民代表大会制度优越性的充分体现。笔者结合工作体会，从人大代表代表性缺失入手，探讨有关人大代表选举方式和议政方式的改革与构想。
一、人大代表代表性的缺失
人大代表是人民利益的表达者、维护者、体现者，是人民选派到国家权力机关代表人民行使国家权力的光荣使者，他们既是国家权力机关的基本构成者，又是国家权力机关活动的主体与操作者，因此，人大代表必须具有代表性，才能代表各阶层选民的利益，行使好人民交给的当家作主的权利。但我国全国人大代表和地方各级人大代表，由于选举制度方面的不完善，代表性存在缺失，工人、农民代表比例较低，而干部代表比例过高。
工人农民占全国人口的 80% 以上，是国家建设的主力军，各级人大代表，有他们适当比例的代表，才能比较及时充分反映他们的意见和要求，维护这个群体的整体权益。但改革开放以来，历届全国人大代表中，工人、农民比例不仅没有达到要求，还逐届下降，而干部代表比例却逐届提高。
历届全国人民代表大会代表构成统计表
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总名额 |
工人比例 % |
农民比例 % |
干部比例 % |
知识分子比例 % |
一届 |
1226 |
8.6 |
5.14 |
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二届 |
1226 |
5.6 |
5.46 |
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三届 |
3040 |
5.75 |
6.87 |
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四届 |
2885 |
28.2 |
22.9 |
11.2 |
11.9 |
五届 |
3500 |
26.7 |
20.59 |
13.38 |
14.96 |
六届 |
2978 |
14.9 |
14.9 |
21.4 |
23.5 |
七届 |
2970 |
12.53 |
10.5 |
24.7 |
23.4 |
八届 |
2978 |
11.2 |
9.4 |
28.3 |
21.8 |
九届 |
2981 |
10.8 |
8 |
33.2 |
21.1 |
十届 |
2985 |
10 |
8.4 |
32.44 |
21.14 |
数据来源：《历届全国人民代表大会代表构成统计表》， 1999 年 9 月 15 日《人民日报》第 10 版；石国胜：《新的特点新的构成——从十届全国人大代表名单看变化》， 2003 年 3 月 4 日《人民日报》第 4 版。
地级市人大代表，尽管工人、农民代表相比较而言比例稍高些，还是没有达到要求。永州市二届人大代表 456 名，工人代表 47 名，占 10.39% ，农民代表 102 名占 20.2% ，干部代表 217 名，占 47.6% 。
县、乡人大代表，工人代表相对较少，农民代表本来应该占绝大多数，但实际上还是干部比例最大。在农民代表中，村干部所占比例也相当高。据 7 个县区的调查表明，近几届县区人大代表，工人农民代表的比例都较低，就连江华瑶族自治县除少数民族代表比例较高外，十二、十三、十四届县人大代表中，干部代表高达 103 ， 93 、 90 人，而真正的农民代表只有 25 、 19 、 16 人。
江华瑶族自治县十二、十三、十四届人大代表构成表
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代 表 总 数 |
少数民族 及比例 |
干部人数 及比例 |
农村干部 代表及比例 |
农民代表 及比例 |
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人数 |
比例 |
人数 |
比例 |
人数 |
比例 |
人数 |
比例 |
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十二 |
259 |
163 |
63% |
103 |
39.7% |
87 |
34% |
25 |
0.095% |
十三 |
213 |
101 |
48% |
93 |
43% |
72 |
34% |
19 |
0.09% |
十四 |
216 |
101 |
47% |
90 |
41.6% |
76 |
35% |
16 |
0.07% |
附注：农村干部代表，主要是指村两委班子成员。
各级工人、农民人大代表名额还被不同阶层的人员所占用，实质上的工农代表所占代表比例更少，其代表性更加打了折扣。一些企业主占用了工人代表名额，一些干部、乡镇企业管理者、企业主占用了农民代表的名额。永州市十届全国人大代表由市人大常委会主任、政协副主席、集团董事长、公司老总、县长等五人组成，工农及贫困人口没有一名代表。永州市 55 名十届省人大代表，真正意义上的农民代表只有三名村支书，一名农村妇女知识分子代表，而工人仅有一人。相反，各级人大代表干部比例却逐届增多，党员代表比例较大。第十届全国人大代表党员代表占 70% ，地方各级人大党员人大代表都在 70% 以上。湖南省十届人大党员代表 563 名 , 占 73.88% ，永州市二届人大党员代表 333 名，占 75% ，蓝山县十四届人大党员代表 137 名，占 74.6% 。
二、人大代表代表性缺失的表象
各级人大代表干部比例过高，人大代表身份构成出现了失衡。当然，笔者并不否认，干部代表也属于人民的一员，他们同样具有人民的身份，也存在着为人民利益充当代言人的责任，而且相比较而言素质较高，有利于代表作用的发挥，但干部代表特别是政府官员，本身要接受人大监督，代表队伍中官员太多，既当运动员又当裁判员，人大的职能作用难以正常发挥，如不引起重视，将影响人民代表大会制度的健康发展，使得人民代表大会制度的终极价值目标即人民当家作主，难以真正实现，人民代表大会制度的优越性也难以体现。
虚幻的高度一致性 。 每年人大会议短暂的会期要完成繁多的工作任务，既要审议“一府两院”工作报告，又要审查国民经济和社会发展计划以及财政预算及执行情况；既要对各类议案进行梳理、评价，还要制定和修改法律法规作出决定决议，换届时还有繁重的选举任务。然而，每次人代会总是“胜利召开，圆满完成各项议程。”这种圆满性，高通过率，是否意味着我国的民主已发展到各社会团体、各社会阶层的利益差别完全消失而达到高度一致？其实从人大代表代表性缺失上不难看出，这种“高度一致”带有很大虚幻性。由于各级人大代表党员代表占 70% 左右的比例，每次人代会前都要召开党员代表大会，还要成立大会临时党委或党组，各代表团也要成立相应的临时党组织，人代会变成了另一个层面上的党代会。正是这种组织保证，审议时往往是领导代表发言便定了一种基调，而一些人大代表对需审议的报告和议案不太了解，不便和不能提出反对意见，于是“随大流”表示同意或不再发言。此外，代表人数过多，会期较短，审议讨论时间有限，使得代表们难以充分表达自己的主张，难以对一些争议的问题进行充分讨论。代表表决机制的缺陷，不少地方还是举手表决，难以使不同意见充分表达而被赞成意见所掩盖。这种“高度的一致”，实际上反映了我们的民主尚处于较低的水平层面上。
盲从的高参选率 。我国公民参加选举率一般在 80% 以上，参选率之高是其他任何国家望尘莫及的。这与我国对选举工作的高度重视，对选举工作的严密有序的组织有关，它说明了我国公民参与民主政治生活的普遍性与广泛性。然而，这种高参选率并非等同于公民有相应高的参与热情。我国的人大代表选举虽然规定了实行差额选举，但在实际操作中，往往体现的是组织意图，甚至对于候选人的推选，哪些候选人是陪选的，都是经过组织周密安排的，而酝酿、协商候选人的透明度不够，时间不充分，这些人选是否符合选民意愿，是否具有代表性很难说得清楚。这种没有竞选的差额选举，选民和候选人、选民和组织部门缺乏沟通，选举过程中，选民们大多处于被动状态，投票时，往往是人云亦云，或跟着他人投票，或按上级领导的意图投票，使神圣的投票选举流于形式化，这与新世纪的中国推进民主政治建设极不协调。这种状况与我国长期的人治传统，民主根基不深厚，自觉行使民主选举权利的风气尚未形成有关，而更重要的是选举和利益脱节，选民无法决定选择谁更能代表自己的利益，促使自己的利益得以实现，选出的代表缺乏应有的代表性，选举与选民自身利益无关或无法体现选民自身的利益，使选举自然成了高参选率，低热情度，机械盲从性远远超出了选举的自主性和自觉性。
责任弱化的高荣誉感 。 除极小数常委会组成人员实行专职外，绝大多数人大代表都是兼职，这些代表大多是各行各业的佼佼者，或标兵、专家，或优秀企业家、种养能手，还有的是因为职务而当选的各级干部代表。由于没有建立竞选制度，代表的当选似乎被当成荣誉称号授予了，人大代表这个称谓的政治意义掩盖了代表作为一个职务而本应具有的法律意义。代表届别制，如果一名代表在任期内没有违法，没调离本行政区域，其代表资格一般保留到任期结束。“终届制”也使得人大代表仿佛成了一种荣誉，而不是一种神圣的责任。当选代表也视当选是组织和人民对自己本职工作的肯定并自豪地加以接受，充满了荣誉感。人大代表代表性的缺失，多层次的间接选举，模糊了代表与选民之间的责任关系，削弱了代表与选民的联系 , 代表没有看到自身所肩负的那份沉甸甸的责任，不知道自己应代表哪个阶层选民的意志和利益，应如何履行好自己的职责，履职意识弱化，履职水平不高。召开代表大会不少人当“三手”代表：听报告拍拍手，表决举举手，散会挥挥手。闭会期间，以“非专职化而事务繁忙”，居住分散等原由，与选区联系少，参加选区活动少，走访选民少，向选民汇报自己的履职情况更少。选民和代表联系缺乏，选民意愿就难以通过人大这个管道来反映出来，致使选民，特别是广大工人农民阶层的选民与国家权力机关之间产生了“肠梗阻”。如农民工工资问题，不是通过人大，通过民主渠道解决的，而是温总理直接与农民面对面，引起领导重视才得以解决的。
三、路径与对策
人大代表代表性的缺失，实际上是我们现行制度中存在的某些缺陷造成的，随着社会主义经济和民主政治的不断发展，我们应对这些制度适时作出改革和完善。
建立竞选制度。 我国选举法没有明确规定竞选，实际操作也倾向于排斥竞选的观念。长期以来，竞选被当成资产阶级民主的特有形式而被视为禁区，不敢跨越。我们认为，竞选作为选举的一种方法和手段，本身并不必然与社会意识形态或阶级性相联系，正如市场经济体制也可为社会主义国家所利用一样，我们不应把选举的技术性和程序性的问题意识形态化。市场经济以竞争为重要机制，经济决定政治，因此在政治领域适度引入竞争，把竞选作为一种政治人才资源的配置手段，正是社会主义市场经济的必然要求。竞选机制可让对参政议政有浓厚兴趣，并有较强参政、议政能力且个人品质得到公众认可的社会精英脱颖而出，使这类人发挥他们的特长。同时，一些专业技术人才或各行业的杰出人士，如果他们没有参政议政的浓厚兴趣、没有一定的议政能力、没有参政议政的时间，完全可以行使选举权，选举他们信任和能代表他们利益的代表去参政议政，大可不必被动当选，消极议政，既浪费了人才资源，又影响了民主参政议政水平的提高。
当然竞选制度并非对资本主义国家竞选制度的翻版和全盘吸收，而应具有中国特色。
完善代表候选人的提名介绍方式 。鼓励和保障由选民或代表联名推荐代表候选人，也允许自荐的方式作为候选人。多种类型候选人的出现，可以弥补党组织推荐候选人时可能出现的差错，各类候选人展开合法的竞争，从而使各级人大选出更优秀合格有代表性的代表。介绍候选人时，也应完善现有法律规定，采取多种方式，利用多种渠道，宣传候选人，如可通过广播、报纸、电视等多种方式间接介绍，也可由选举委员会组织候选人与选民见面，当面回答选民问题，还可允许候选人直接走访选民，与选民直接交流，宣传自己的从政态度和主张。这样既可以唤起广大选民的选举意识，还可以激发代表的代表意识和责任意识。
严格执行法律关于差额人数的规定 。设立候选人资格审查制度，对差额人选的条件要做到旗鼓相当，不能搞候选人之间条件相差甚远的“陪衬式”差额选举，使差额选举制度流于形式。具体而言，我国选举法并未对候选人的资格作出限定，使得实践中被提名的候选人具有官员身份的占相当比重，也常将对代表提名的标准与先进模范的标准相混淆，不利于产生合格的人大代表。因此应在候选人资格审查制度中，按法律条件进行初步审核，符合条件的人才进入候选程序。
扩大直接选举范围。直接选举是马克思主义的真正民主原则之一，到现阶段，我国的经济高速发展，为公民在更大范围内直接参政、议政提供了物质条件。公民文化素质普遍得以提高，参政议政愿望日趋强烈，我国运行多年的县、乡直接选举，使广大公民积累了比较完备的选举知识和经验。笔者认为，结合各地不同情况，在不同经济水平的地区举行不同层次的直接选举，扩大选民直接选举范围，从县级扩大到市级乃至省级，直至渐予普及，是一条可取之路。
实行代表精英化、职业化 。全国人大代表名额近 3000 人，是其他任何国家难以比拟的，人大代表的人数过多，人大代表的发言机会较少，其政见就难以表达，更难以代表民意，因此应大幅压缩人大代表名额，实现代表精英化和专职化。兼职代表制的弊端不利于树立和强化代表意识，代表角色特征不明显，代表与选民的联系难以制度化。代表兼职违背了市场经济条件下权利与义务对等的基本原则。市场机制是一种利益导向机制，市场经济最讲究权利与义务的对等，代表的本职工作是代表的衣食之源，要求代表处理好本职工作和代表工作的关系，在本职工作之外再尽义务，而放弃本应享受的经济权利，这不仅是不合情理，实际上也强人所难。兼职代表劳动的无偿性，显然是一种不公平的制度设计，它违背了按劳分配原则，也有悖于宪法和法律维护劳动者经济权益在内的一切合法权益的理念。特别是代表兼职制不利于提高人大代表的参政能力和人大的民主水平，它最直接的后果，导致议政效率的低下，和“高度虚幻一致”之下的不真实民主。而人大代表精英化、专职化，能使代表以应有的宽阔视野和战略眼光来看待代表工作，能有更多的时间钻研学习，更好地提升参政水平和参政能力，能有大量的时间进行社会调查研究、与选民联系，了解民情，表达民意，对选民负责，对人民负责，真正发挥参政议政作用，实现人民当家作主。
加强制度建设，促进代表履职 。宪法和法律规定，代表来自人民，对人民负责，受人民监督。针对人大代表代表性的缺失，代表履职不到位的现状，可通过经常化、制度化、规范化的监督，促进代表作用的发挥。
建立代表履职档案。履职档案一般应从不同侧面，全面记载代表履职的情况，包括出席人代会情况，参加代表小组活动和调查、视察、执法检查情况，参加学习培训情况，同原选举单位和人民相互保持密切联系以及提出议案、建议、批评和意见情况。代表履职档案，先由代表本人填写履职卡，再由各代表小组送交代表工作部门汇总归档，代表履职情况以一览表的方式进行公示。代表填写履职卡，可让他们明确自己作为代表的权与责及作为状况，做到心中有数。而代表履职归档与公示，把代表履职状况置于代表之间、选民之中以及人大工作机构掌握之中，有利于增加代表压力，提高他们履职的自觉性。
建立代表述职评议制度。按照《代表法》关于代表受原选区选民或者原选举单位的监督的规定，为确保人大代表真正按照选民的意志和利益履行职责，开展代表向选民述职活动。直接选举的代表向本选区的选派的选民代表述职，间接选举的代表，向选区的人大常委会述职。评议结果应向选区选民或本级人民代表大会及其常委会报告，并向评议人反馈结果，评议后对代表进行背对背的测评。述职活动有赞扬、有批评、有希望，促使其认真思考“代表谁”，怎样当代表的问题，鞭策和激励人大代表积极进取，奋发有为。
实行人大代表诫免和罢免制度。由地方人大及其常委会完善《代表法》实施办法，或制定代表诫免和罢免的具体实施办法，建立健全代表退出机制。具体规定可包括以下内容：代表一年内 2 次无故不参加闭会期间代表活动的，一年内没有提出过 1 条议案或建议的，不接受选民或选举单位监督的，不履行宪法法律赋予的职权，借用代表身份为个谋私利，群众和有关部门反映较多的，述职评议活动满意率不到百分之六十的等等。通过建立健全代表退出机制，对代表无为问责，对代表履职产生压力和硬约束，促进代表群体的新陈代谢，保持人大代表的生机和活力，发挥代表在全面建设小康社会中应有的作用。
