关于祁阳县森林防火工作的调查报告
祁阳县人大常委会农城环工委 黄意德 廖廷
为了有效做好森林防火工作，促进全县经济社会持续、协调发展， 2005年9月下旬，祁阳县人大常委会农城环工委在县人大常委会熊一雄副主任的带领下，组织农城环工委兼职委员、部分人大代表和县林业局、县森林防火办的相关人员组成2个调查小组，对全县20个镇的森林防火工作情况展开了为期一周的调查。调查认为，全县森林防火工作虽然取得一定成绩，但是近年来全县的森林火灾发生频繁，经济损失大，遏制森林火灾已经刻不容缓。
一、全县森林防火的主要作法
祁阳县属全省重点林区县之一，全县林业用地面积9.91万公顷,有林地面积7.89万公顷,森林活立木蓄积量176万立方米，森林覆盖率45.38%。随着退耕还林和工业原料林工程在全县的稳步实施，林业已发展成为全县农业的一项支柱产业，林业收入成为农民收入的又一项重要来源。
为稳定林农收益，确保林农生命财产安全，祁阳县委、县政府历来十分重视森林防火工作。早在上世纪八十年代初期，全县就成立了森林防火指挥部，确定2名专职人员从事森林火灾的预防和控制工作，各镇（场）也相应成立了森林防火机构，安排兼职人员负责。目前，全县设置县级森林防火指挥机构一个，镇（场）森林防火指挥机构23个，初步形成了上下联动、灵活有效的防火工作格局。
(一)大造宣传声势。每年的3月和9月，各镇（场）均采取多种形式进行森林防火宣传，起到了一定的警示教育作用。
(二)建立健全责任制。全县形成了森林防火政府负总责，全社会齐抓共管的工作机制，建立了政府一把手为第一责任人，分管领导为主要责任人，相关人员为共同责任人的责任制和责任追究制。县与市、镇（场）与县、村与镇（场）层层签订森林防火责任状，一级抓一级、一环扣一环，基本做到了山有人管、林有人护、事有人办、责有人担。
(三)成立扑火队伍。县森林防火指挥部于2004年1月组建了一支40人专业森林消防大队，实行半军事化管理；八宝、白水等镇及县林业局机关也组建了半专业扑火队，统一配发了服装及扑火工具；全县相当一部分有林村组成立了村民义务扑火组织。
(四)兴建基础设施。全县各镇（场）因地制宜，量力而行，建设了一批森林防火基础设施。全县300个生态公益林村建立了森林防火永久性宣传牌，潘市、白水、黎家坪、浯溪等镇正在新建大型永久性宣传牌。在潘市等镇，营造了一批生物防火林带。
(五)依法打击处理违法犯罪行为。对于森林火灾查实一起，处理一起。对那些森林火灾的肇事者和违反防火规定者，坚决依法打击处理，如今年的4-6月，全县在八宝、下马渡两镇公开审判了几起失火案；羊角塘、白水等镇还充分运用乡规民约，联防公约对违规者进行处罚，起到了教育震慑作用。
二、森林火灾的基本特征及形成的主要原因
随着改革开放的不断深入，农村外出务工人员日益增多，农民生活方式逐步改变，林内可燃物也大量聚增。从上世纪九十年代末起，全县的森林火灾频繁发生，此后一直处于高发易发状态，给人民群众的生命财产造成了极大的损失。据统计，全县从1998年以来，共发生森林火警、火灾600多起，过火面积3000多公顷，直接经济损失上千万元。火患肆虐，不仅使多年的造林护林成果付之一炬，耗费大量的人力、财力和物力，严重破坏生态环境，给人民生命财产带来损失，而且也烧掉了人们造林的信心，影响政府的正常工作。通过分析，全县近年来的森林火灾表现出以下几个特点：
(一)森林火灾数量增多，呈现递增趋势。据不完全统计，2003年，全县共发生森林火警火灾91起，过火面积512公顷；2004年，全县共发生森林火警火灾103起，过火面积592.3公顷;2005年1至7月,全县共发生森林火警火灾112起,过火面积617公顷,仅4月5日清明节一天,全县发生大小森林火警火灾55起,可谓烽烟四起,防不胜防。
(二)森林火灾分布面广而又相对集中。近几年，全县各镇（场）均有森林火灾（火警）发生，但数量和损失程度各有不同，表现为非林区多，林区少。潘市、白水、观音滩、下马渡、七里桥、龚家坪、大忠桥等镇火灾频发，每年均在5起以上，过火面积及经济损失较大。潘市镇2002、2003年火烧面积达万亩，直接经济损失上百万元；大忠桥镇远景村2003、2004年两年的两场大火，烧毁用材林面积近千亩，直接经济损失逾10万元。大江、挂榜山两大林区近年来只发生了少量森林火警，损失较少。
(三)森林火灾发生时间由季节性转化为全年性。近年来，随着全球气候变暖，干旱晴热天气增多，除森林火灾高危期（当年9月至来年4月）以外，其他时间森林火灾也有发生。如2004年7月羊角塘镇茶园村发生森林火灾，2005年7-8月茅竹镇板桥村和肖家村镇桐梓村分别发生森林火灾。由此可见，即使是草繁叶茂的非高危期，森林火魔也同样兴风作浪。
(四)森林火灾短时间内难以扑灭，燃时长，过火面积大。近两年来，由于林内无人问津，林下可燃物负荷过大，形成柴高草密的火患载体，加之农村外出人员多，在家的大多是老幼弱势群体，他们的防火意识不强，防火力量不够，一遇森林火灾，往往出现“干部打火，群众观火”的尴尬局面。由于扑救、报告、增援不及时，导致火警变为火灾、小火酿成大灾的趋势已经愈来愈明显。
全们认为，森林火灾形成的原因主要有以下几个方面：
(一)防范意识不强是造成森林火灾的根本原因。由于大量农村劳动力外流，农事过粗，漫山遍野杂草丛生，火灾隐患重重。一些村民森林防火意识差，干农活图省事，对田间地头的枯草败叶动辄点火，祭扫化纸余火未灭便匆忙走人的现象也比比皆是，导致森林火灾频频发生。
(二)人为失火是造成森林火灾的直接原因。全县已查明的森林火灾，100%是人为因素引起，其中96%的火灾由当事人生产或非生产性用火不慎造成，4%的火灾由智力重度低下者或精神病患者玩火或纵火造成。
(三)天干物燥是诱发森林火灾的外部原因。火灾基本集中在每年的3-4月和10-12月，主要为从事春耕生产及秋收冬种如烧田坡、烧火土灰、烧荒垦植、炼山整地等生产性用火和清明节期间上坟祭祖的非生产性用火所致，如上世纪九十年代末期的祁山山脉，森林火灾此起彼伏，数万亩山林焚毁殆尽，都是在天晴少雨、可燃物干燥的情况下发生的。
(四)利益分配机制失衡是造成森林火灾损失扩大的深层次原因。由于山林经营主体不同，有的村民患“红眼病”，对森林火灾抱有事不关己态度，有的甚至幸灾乐祸，不给钱就不参与扑火，以致星星之火壮大成燎原之势。
(五)求助措施乏力是造成森林火灾的又一原因。部分村组不通电话，一有火情无法及时上报；少数村组道路不畅，救援力量不能有效发挥功能；扑救设施缺乏科技含量，高新技术的扑救工具匮乏，加之失火肇事者85%以上属60岁以上老人，大都思维迟钝，见识浅陋，法律意识淡薄，肇事后要么隐情不报，要么孤军作战，致使贻误战机，扩大损失。
三、森林防火工作存在的主要问题
从总体上看，全县森林防火工作虽然取得了比较明显的成绩，但是，还存在不少问题和薄弱环节，主要表现在以下几个方面：
(一)领导重视不够。一些地方主要领导认为防火工作不搞“一票否决”，便有些不以为然，没有真正做到将森林防火工作亲自抓、负总责，行政负责制名不符实，多是以文件落实文件，以会议贯彻会议，持应付态度。
(二)宣传教育面不广。全县虽然规定在每年的3月和9月要进行声势浩大的森林防火宣传活动，有的地方却未有行动，或注重一般性宣传形式，深入重点地区和人群实行重点宣传不多不力，存在死角死面，如观音滩镇对严禁老、弱、病、残、幼人员上山扑火的宣传不够到位，扑火安全潜在隐患，导致今年9月份发生了一起森林火灾扑救人员死亡事故。
(三)火源管理不严。在农事活动繁忙和清明上坟扫墓等野外用火较多季节，一些地方没有及时采取有效措施进行布防、巡视、检查、处理，特别是清明节期间，由于缺乏过硬手段治理火源，导致年年火灾“扎堆”。
(四)森林防火经费短缺，防火硬件不硬。各镇（场）由于森林防火经费没有来源，导致基础设施建设缓慢、有效防范措施难以落实、扑救力量非常薄弱。目前，全县的各级森林防火工作机构尚未真正独立，均是兼职运转，一无办公场所，二无专业人才，三无专门经费，如县森林防火指挥部与县森林公安分局合署办公，无自己的指挥调度中心，无先进防火设备，仅靠一台固定电话与有关方面联络，扑火救灾工具依靠原始的刀斧棍棒。实践证明，现有的组织系统、人员力量、物质装备已与新时期森林防火工作的形势要求不相符合。
(五)林内易燃物疏于清理。由于生活水平的不断提高，农村居民的生活能源已绝大部分不再依赖柴草，因此通常不进山修山抚育，导致林内柴高草密，火险等级居高不下。
(六)打击力度不够到位。森林火灾案件一般调查取证困难，使得一些案件无法侦破。据了解，近年来，林业系统司法机构虽然立案率在90%以上，但处理结案率不足60%。另一方面，由于火灾肇事者大都为年长体弱，家庭贫困或智力低下的人群，刑事处罚和行政处罚往往难以有效执行。
四、搞好森林防火工作的几点建议
为了有效控制火灾事故，进一步搞好全县森林防火工作，全们建议抓好以下几个方面的工作：
(一)要进一步加强领导，使森林防火责任制和行政负责制落到实处。建立健全一整套激励及约束机制，促使各级领导象重视计划生育一样重视森林防火工作。县级领导及县森林防火指挥部成员职责要直接落实到镇（场），一级抓一级，层层抓落实；
(二)要进一步加大宣传教育力度，做好火灾预防工作。要从实际出发，把宣传教育放在森林防火工作的首位，各级各部门各单位要抓住每年3月和9月份防火宣传月的时机，利用各种方式开展全方位、立体式的防火宣传活动，好坏典型一起抓，防火扑火同步讲，真正使人民群众对森林防火工作入脑入心。
(三)建立县森林防火社会公益基金，切实保障全县森林防火工作正常开展。目前，全县的森林防火工作经费主要靠政府和林业部门投入，由于渠道少、经费非常有限，很难适应当前的形势需要。为此，有必要建立县森林防火社会公益基金。关于基金来源，全们建议从以下渠道筹措：一是县财政每年预算安排一点；二是退耕还林业主出一点；三是在审批木材采伐指标时，按每立方米的标准收取一点；四是林业部门筹措一点。
(四)大力推行生物防火技术，逐步提高防火科技含量。一方面，要巩固现有生物防火林的成果，树立示范样板；另一方面，林业部门要组织规划和建设一大批生物防火林带。今后营林必须同步营造防火林带，以提高抗火险能力。
(五)进一步建立健全防火组织网络，有效提高防灾抗灾能力。县级要稳定好森林消防队伍，各镇（场）要成立一支30人的森林消防队伍，各村（居）委会要成立一支20人的森林消防队伍，同时要成立民兵森林消防应急队伍，在县森林防火指挥部的统一领导下，协同作战，做到闻警即动、战之能胜，最大限度地减少火灾损失。
(六)多管齐下，依法治火。要积极采取行政、经济和法律等各种手段严厉打击违法违规人员，坚持“两手抓，两手都要硬”：一手抓火灾肇事人的打击处理，决不心慈手软；一手抓失职渎职人员的责任追究，决不姑息迁就。
