一、基本情况
近年来，地方人大常委会认真行使宪法和法律赋予的监督职权，不断加强对“一府两院’’及有关部门的监督，为促进国家机关及其工作人员依法行政，清正廉洁，为民服务，发挥了积极的作用。但是，由于多方面的原因，人大常委会在监督工作中，有而不议，议而不决，决而不行，行而无果等问题仍然不同程序地存在，影响了人大监督职能作用的发挥。主要有如下几个特点：
(一)人大监督的方式比较灵活，但监督的力度不够大
近年来，地方人大常委会充分运用听取工作汇报、开展调查、视察、执法检查和组织评议等多种形式，加强对“一府两院”及有关部门的监督，有效地促进了“一府两院”及有关部门坚持依法行政、公正司法，不断改进工作方法，提高服务质量，推进各项工作。但是，在人大常委会的监督中，弹性监督多，刚性监督少，监督注重于程序的多，而重实质的少，跟踪问效工作乏力。很少运用诸如质询、罢免，特定问题调查和撤职等一些刚性监督手段，对“一府两院”及有关部门进行大胆地监督，监督的力度不够大。如近年来，地方人大常委会开展的述职评议和代表评议，对于改进和推动工作有很大帮助，社会反响也比较好。但是，在评议整改过程中，对整改工作抓得不实、整改措施不得力、落实不到位、群众不满意的有关单位和人员，人大常委会如何进行跟踪问责的效果不明显。
(二)人大监督的领域逐步拓宽，但监督的重点不突出
近年来，地方人大常委会充分运用召开人大常委会全体会议这一工作方式，不断拓宽监督领域，加强对烤烟生产、计划生育、城市管理、旅游开发、招商引资等工作的监督。每年召开的人大常委会例会，听取和审议的内容和重点也都放在这几个方面，基本上已形成惯例。而对一些与人民群众生产生活息息相关、老百姓迫切需要解决的问题，如燃料、建筑材料、食品和药品价格上涨，社会治安形势严峻，黑恶势力欺行霸市，强买强卖，垄断集贸、客运市场，“两抢一盗”发案率居高不下，城市规划建设不合理，大量国有土地流失，市民素质不高，乱停、乱放、乱摆、乱丢、乱吐、乱扔、乱行等问题缺乏应有的监督。这些问题应作为人大监督的重点，每年召开的人大常委会例会，应将其列为重要议题。力争通过人大的监督，每年督促政府重点解决一至两个群众反映强烈的问题。
(三)人大监督的程序比较规范，但监督的效果不明显
人大工作的一个显著特点就是程序性比较强。近年来，人大开展的一些工作，如调查、视察、执法检查和评议等活动，基本上都能依照法定程序，一个一个步骤、一个一个环节地进行。但是，活动结束了，工作也跟着完事了。而没有很好地对开展的一系列活动进行归纳总结，没有很好地对在活动中发现的一些问题，或在常委会会议上组成人员提出的一些审议意见进行摘要，作出相应地决议、决定，或发函交办。如人大常委会例会，“一府两院”及有关部门对人大召开例会，听取某项工作汇报，一般都比较重视和认真，有的甚至开展了专门的调研，形成综合文字材料，并确定主要领导到人大例会上作汇报。但是，会议结束后，人大很少对存在的有关问题作出决定或跟踪督办，一般是不了了之。长此下去，有的部门则认为人大只是来虚的，而不是来实的，或来硬的，更不会怎么样，无形中造成人们对人大的作用可有可无的印象。甚至出现人大召开例会，听取某项工作汇报，政府分管的领导有时借故不参加，只安排部门的同志来汇报，影响了人大会议的严肃性。
(四)人大监督的态度比较积极，但监督的难度比较大
一是人大监督是事后监督，有些工作要等到结果出来后，才能进行监督，这样无形中给人大开展监督工作带来了一定的难度。如法院办案，当事人对判决不服的，才向人大等有关部门反映。对当事人反映的问题，人大常委会受理后，经过调查核实，认为法院判决显失公平，再组织力量去纠正，难度可想而知。二是对人大工作不支持。表现为人大作出的一些决定、决议，人大代表提出的建议、批评、意见，人民群众向人大常委会提出的申诉、控告、检举，以及人大常委会作出的审议意见和交办函，有的单位既不重视、也不支持，甚至不配合，办理落实不到位。如去年来，政府提交人大常委会审议作出的一些重大事项决定，对政府如何贯彻落实决定情况，是否严格依法依程序进行操作，政府及有关部门在落实过程中是否走样，人大不得而知，有的甚至连结果也没有向人大反馈，有悖人大作出决策的初衷。
二、影响人大监督职能作用发挥的主要原因
人大监督，是宪法和法律赋予地方各级人大的一项重要职权，在国家政治生活中具有最高效力和最具权威性。那么，在现实社会中，人大的监督职能作用为什么没有得到有效地发挥呢?这其中既有现行体制的因素，也有运行机制的因素；既有客观因素的制约，也有主观方面的不努力。主要表现在如下四个方面：
(一)现行体制未理顺
宪法规定，人民代表大会是最高国家权力机关，在人民代表大会闭会期间，代行其职权的是各级人大常委会。但是，在现行的体制中，地方各级人民政府的一把手都是地方同级党委的第一副书记，而地方各级人大常委会主任，既不是同级党委的副书记，也不是常委，排位在政府一把手后面。人大常委会如果要监督政府的工作，从现实的工作角度有些理不直、气不壮，甚至还有无所适从的境地。其二，现行的管理体制下，大部分事务均由党委包揽，实行党委一杆子管到底，政府实际上是义务大、责任大、权力少。人大如果要监督政府某方面的工作，或对某项工作的开展情况进行评价，这其中就会牵涉到党委的分管同志。如发现的问题比较严重，需要追究责任的，对政府的分管同志都比较好办，但是对党委的分管同志，人大则无从下手。因为人大没有这方面的职权。与其监督不了，还不如不去得罪人。因而在各级人大的监督中，就出现了一种怪现象，导致人大监督工作讲成绩的多，提问题的少；表扬的多，批评的少；肯定的多，挑刺的少；有时谈到问题也是避重就轻，或者干脆把问题说成是提希望，绕道而行。正如当今社会上群众戏说的“党委搭台，政府唱戏，人大鼓掌，政协看戏”。
(二)社会认识有偏差
一是人民代表大会制定的宣传不经常。现实工作中，除遇一些重大活动，人大对人民代表大会制度进行一些宣传外，每年专门组织对人民代表大会制度的宣传很少，没有把人民代表大会制度的宣传作为推进民主法制建设的一项重要工作来抓。导致社会上，甚至有些部门或单位对人大的性质、地位、作用认识不清；对如何接受人大监督，支持人大开展工作考虑不多，措施不力，效果不明显。二是解决问题力度不够大。近年来，随着依法治国方略的提出，社会上一些老百姓对人大有了新的认识，到人大机关上访的群众每天都有好几起。通过人大的信访工作，人大也确实为一些上访群众解决了一些问题。但是，对一些难点问题，如法院审判不公、久拖未决或久结未执等问题，人大解决问题的力度不够大。有时接到群众的上访材料后，只是打一个电话进行转办或催办，而没有真正把一些人民群众反映强烈的问题组成特定问题调查，或形成个案进行交办，解决问题的力度不够大。部分群众一而再、再而三地到人大上访，但最终问题还是没有得到根本的解决。长此下去，伤害了老百姓的心，也失去了老百姓对人大的信任。三是代表作用发挥得不够好。人大代表是人民代表大会的主体，是代表民意、反映民声的桥梁和纽带。近年来，人大代表的作用没有得到有效地发挥，有的代表甚至成了违法代表和犯罪代表，连普通老百姓都不如，给人大抹了黑。部分群众对人大产生误解。认为，既然人大是由人大代表组成的，如果人大代表是这样，那么，人大又如何去代表人民呢?既降低了人大代表的威信，也降低了人大的威信。四是人大对代表的建议、批评、意见督办不力。人大代表提出的建议、批评和意见，实质上是选民的意见和呼声，对人大寄予了很高的期望。人大常委会对代表的建议、批评、意见督办不力，群众的愿望没有较好的实现，群众意见比较大。有的则认为，人大不关心群众的生产生活等实际困难和问题，久而久之，失去对人大的信任。综上所述，由于多方面的原因，目前，社会上对人大的认识存在一些偏差，影响了人大监督职能作用的发挥。
(三)自身建设不过硬
一是人员结构不合理。表现为，机关工作人员严重老龄化。就拿县人大机关来说，现在职的机关干部，包括领导共27人，其中30岁以下的没有，30岁至40岁的4人，其他均为40岁以上。从知识结构来看，这27名干部中，全日制大中专毕业生只有5人。二是干部交流不理想。近年来，调到人大机关工作的干部大部分是原来在党政部门任职，因年龄原因退下来的领导干部。又如县人大机关，1998年到2004年，没有一名40岁以下的大中专毕业生调进人大机关。交流情况更槽，本届人大只交流了一名同志到乡镇挂职锻炼。干部交流渠道不畅，中青年干部交流不出去，年青干部进不来，导致人大机关缺乏生机和活力，影响了工作积极性。三是部分同志业务水平不高。人大工作的一个显著特点就是法律性、程序性比较强，无论是开展工作监督还是人事监督，都要以法律法规为准绳，严格按照法律规定的条款和程序办事，这是由人大工作的性质决定的。然而，在实际工作中，却有些偏差。由于部分同志是从党委或政府部门过来的，而且大部分都是领导，平时的公务比较繁忙，加上对人大业务知识学习不够，钻研不精，法律水平不够高，对人大运用法律手段开展监督工作底气不足、信心不大、热情不高。四是调研不够。一是受条件制约，组织人员对如何坚持和完善人民代表大会制度调查研究不多。二是对例会确定的重点议题或作出的一些决策，深入基层、深入实际，调查研究也不够，没有真正掌握大量的第一手资料，以致人大开展工作不能有的放矢，从事监督工作不能得心应手。因此，人大机关自身建设不过硬，人员素质跟不上也是制约人大监督职能作用有效发挥的一个重要因素。
(四)法律制度欠完善
宪法规定，“一府两院”由人民代表大会选举产生，对其负责，受其监督。由此可见，人大监督是以宪法为依据，是名副其实的、无可辩驳的最具法律效力的监督。但是，在现实社会中，宪法赋予了人大监督这一职权，但对这一职权如何操作，在现实工作中如何具体运用，其监督的范围、监督的形式、监督的内容、监督的处置措施没有进行明确具体的规定，以致在实际操作过程中不便把握。近年来，有立法权的地方人大常委会为依法行使监督权，制定出台了一些有关监督工作的条例或实施办法。但是，制定出台的监督条例或实施办法规定的大部分都是一些原则性的东西，范围不宽，权、责、义不具体明确。各地人大常委会从各地的实际工作出发，受地区条件等因素的影响，考虑当地情况的多，制定出台的监督条例或实施办法有一定的局限性和片面性，操作性不强。
三、几点建议
宪法和地方组织法规定，地方各级人大对“一府两院”的监督，是代表人民意志进行的监督，是人民管理国家社会事务权力的体现。人大依法行使监督权，对于完善人民代表大会制度，促进行政机关依法行政，司法机关公正司法，以及“一府两院’’工作人员廉洁奉公、忠于职守、保障和促进社会主义市场经济健康有序进行，具有极其重要的作用。因此，地方各级人大常委会只有切实加强自身建设，不断完善行为规范，依法行使监督权，为人民谋事、想事、干事，真正维护人民的利益，代表人民的意志，反映人民的呼声。
(一)强化人大监督职能，要敢于监督
宪法和法律赋予人大监督“一府两院"的工作。因此，人大常委会有必要、也有义务加强监督工作。要围绕宪法和法律的要求，围绕人民群众的愿望，有目的、有计划地进行监督。要大胆地行使监督权，充分运用评议、调查、视察以及质询、罢免和特定问题调查等监督手段，加强对“一府两院，，的监督。要克服畏难情绪和不敢碰硬的思想，抛开私心杂念，轻装上阵，切实履行监督职能，大胆地进行监督。人大代表和人大常委会组成人员要切实增强责任感和主人翁精神，认真行使宪法和法律赋予的权力，切实担负起监督这一神圣职责，不断地促进“一府两院’’改进工作方法，提高服务质量，推进各项工作。
(二)创新人大监督方式，要善于监督
一是突出监督重点。要把那些事关国计民生、与人民群众生产生活利益息息相关的事情，老百姓关注的焦点、热点问题，迫切需要解决的问题作为人大监督的重点。在人大开展的监督工作中，既要做到年初工作安排有重点，开展活动有重点，执法检查有重点，调查、视察有重点，每次开展的人大监督工作，都要突出重点，增强针对性。二是坚持依法办事。在人大监督工作中，要始终围绕一个“法，，字来开展监督工作。要突出法律监督，坚持以法律为准绳，把是否严格依法办事作为一个重要标准和尺反，来进行衡量和评价。三是发挥代表作用。在人大开展的监督工作中，既要借助外力作用，更重要的是充分发挥人大代表的主体作用。因为人大代表来自于社会各阶层，代表不同阶层人民群众的意志和利益。因此，人大在开展监督工作中，要多邀请代表参加，充分发挥广大代表的作用，来加强对“一府两院”及有关部门的监督。因为，人大代表是代表人民的，各级各部门的权力都是人民赋予的，没有道理不接受人民的监督，即人大代表的监督。四是注重监督效果。人大每召开一次会议，每听取一次工作汇报，每开展一次调查、视察等活动，活动结束后，对活动中发现的问题都要有结果，形成审议意见或交办函，交由“一府两院”及其有关部门限期整改。在整改过程中，人大要派出力量、明确责任，确定跟踪督办，力争问题得以根本性解决，以求得监督工作的实效。
(三)加强人大自身建设，要有能力监督
一是加强学习。要有计划地组织人大常委会组成人员、人大代表和机关全体工作人员加强政治、经济、法律、科技等知识的学习，不断提高理论水平和业务工作能力，特别要提高法律水平，这样开展人大监督工作才能有的放矢，得心应手。二是加强调研。每召开一次会议或开展一次活动，特别是对会议议题或会议作出的重大事项决策，人大常委会都要组织人员围绕议题认真、及时地深入基层，开展调查研究工作，听取人民群众的意见和建议，集思广益，以“人民满意不满意”、“人民答应不答应”作为衡量标准，确保人大作出决策的正确性和可行性。三是加强交流。每届每年县委在考察调整干部时，应将人大干部的交流使用列入计划，将具备条件、在人大工作时间比较长的中青年干部交流出去；有计划地向人大机关输送一些年青的优秀干部。值得一提的是，绝不能将人大看成是二线机构或“第二老干局”，而将一些年纪比较大、临近退休的老同志往人大机关塞，与人大在依法治国、推进社会主义民主法制建设进程中的重要作用不相适应，不相协调。四是加强建设。主要是加强常委会的自身建设，逐步扩大人大常委会组成人员专职化比例。在考虑人大常委会委员人选时，既要注重结构，更要突出素质。把那些有时间和精心从事人大工作的同志，选为人大常委会委员，特别是要把人大机关中具备条件、业务熟悉的同志选为人大常委会委员，以确保人大工作的连续性和专业化水平。五要加强投入。要切实加强对人大机关经费的投入，确保人大开展各项活动的实际需要。如加强机关信息化建设，配备必要的电脑，并实行联网，提高单位办公自动化水平；添置小车，确保机关同志下乡调研和老同志用车需要；以及添置一些办公所必需的其它东西等，切实改变人大机关办公条件落后的面貌。
(四)制定人大监督法，要有依据监督
有人大代表在代表大会上提出，社会发展到今天，全国人大为推进各项工作依法有序进行，制定了许多法律，而且各部门也制定了许多部门规章。但是，人大是最高国家权力机关，既然宪法赋予人大行使监督“一府两院”的权力，那么，就应该制定出台一部专门的监督法，为地方各级人大依法行使监督权提供尚方宝剑。因此，非常有必要由全国人大制定出台一部专门适用于人大监督方面的法律，为全国各级人大依法行使监督权，统一操作方式和提供法律保障，做到有法可依、有章可循。同时，在监督法中要明确人大依法监督具有的裁决权和处置权，“一府两院，，及其有关部门或单位有义务接受人大监督。对不接受人大监督，对人大提出的整改意见和决策等措施不力、落实不到位的，依法进行处置，增强各级各部门依法接受人大监督的自觉性，确保把人民赋予的权力真正用于为人民谋利益。
（宁远县人大常委会办公室）
