调整林业政策 维护林农权益 促进林区发展
——关于现行有关林业政策的调查与建议
王先文 朱振华 陈刚
为了进一步了解现行林业政策对我市林业发展和林农生产生活的影响，研究探讨林区发展中面临的困难和问题，最近，市人大常委会领导率办公室及研究室的同志，深入到双牌县和江华瑶族自治县(以下简称江华县)以及所属重点林区乡、村进行了专题调查，并根据调查情况进行了综合分析，提出了调整现行有关林业政策，以及在现行林业政策体制下解决“三林”问题的意见与建议，供领导参考。
一
总的来看，党和国家把“三林”(林区、林业、林农)问题作为“三农”问题的重要组成部分，是十分重视和关心的，现行的林业政策，特别是去年和今年中央l号文件和近几年实行的一些林业政策，使林农得到了一些实惠。但是，从整体上讲，“林区是薄弱社区，林农是弱势群体”的状况仍然没有大的改观。相对而言，林区发展面临的问题更加突出，林农生产生活面临的困难更加严重，林业可持续发展面临的形势更加严峻。
1、林业生态效益优于经济效益的政策取向，使林农收入呈现绝对下降的趋势。第一，限额采伐指标逐年减少，林农收入锐减。我市上世纪八十年代年采伐指标最高达83.67万M3，2004年采伐指标51.77 M3，减少26．2％。双牌县上世纪八十年代年采伐指标约为10万M3，销售均价在600元／M3左右(Φ120杉原条，下同)，年销售收入约为6000万元；2004年采伐指标下降至8万M3，销售均价450元／M3，销售收入约为3600万元，采伐指标减少20％，销售收入减少40％。该县的塘底乡年采伐指标最多时曾达到2万M3，人均10 M3，现在仅为1000 M3左右，人均仅0．3 M3。上梧江瑶族乡上梧江村人均采伐指标仅0．03 M3，还不够一棵树的材积。江华瑶族自治县上世纪八十年代年采伐约为18万M3，销售均价650元／M3，年销售收入1．17亿元；2004年采伐指标下降至14万M3，销售均价500元／M3，年销售收入7000万元，采伐指标减少22％，销售收入减少40％。导致这种局面并非林区森林资源匮乏，而是因为政策限制。如江华县花江乡木材蓄积量40万M3，其中成林蓄积量20万M3以上，每年采伐指标仅7000 M3。如果按正常轮伐期计算，每年可采伐1．5万M3以上。第二，林业分类经营政策的实施，进一步减少了林农收入。2002年划分生态公益林以来，林农可处置的林地面积减少，不仅导致限额采伐指标进一步减少，而且限制了林农的生产空间，直接减少了林农的收入。双牌县上梧江瑶族乡，是重点林区乡、重点水淹乡、边远贫困少数民族乡。全乡1．3万人，划为公益林的面积近3万亩，年公益林补贴仅为3．5元／亩，全乡年公益林补偿金为10．5万元，人平8元／年。该乡所辖上梧江村960人，128亩稻田，16000多亩山林，划公益林8600多亩。如果按照20年为一个用材林经营周期计算，林农自主经营每亩林地可产木材7 M3，获纯收入2000元以上，采伐后迹地种植生姜、红薯、玉米、大豆等三年可获收入5000元左右，20年的总收入约为7000元、年均收入350元／亩，而划为公益林后每年仅收入3．5元，收入仅为自主经营山地的1％。也就是说，自主经营山林一年的收于相当于划为公益林‘100年的补贴收入。尤为突出的是。沿河两岸划分公益林的面积大，稻田面积少的村组，林农生活几乎因此陷入绝境。如江华县花江乡黄石村．一、二、三、四组，400多人，4000多亩郁郁葱葱的用材林全部被划为公益林，98．9亩水田因修建岑天河水库被全部淹没。每年每人仅得到公益林补贴35元，水淹区粮食补贴92元，合计只有127元。该村已有12户农户卖了房子买米、还帐，林农生存面临严重危机。
2、林区水田面积少，林农收入呈现相对下降的趋势。国家对种粮农民实行的各项补贴，对于以林为主、，耕地面积很少的林农来讲，并没有带来太多的实惠。水田面积少，且只能种一季，免除农业税金额不多，粮补所得也不多；旱地面积少，免除特产税金额甚少；耕地零散，山高坡陡，不适于机械作业，农机具补贮无法享受等等。江华县花江乡7200多人，水田面积1700亩，人均0．23亩。水口镇农业人口5508人，水田面积1046亩，人均0.19亩，该乡的山马村5个组93户，343人，只有1个组有3亩稻田，其余4个组1分田都没有。由于国家对粮农的_系列扶持政策，直接推动了粮价的较大幅度上涨，给以买粮为主的林农带来了新的经济负担。调查表明，大部分林区农户普遍缺粮6个月，人平购粮200公斤以上。江华县反映，现在与上世纪八十年代未九十年代初比较，每立方米木材林农实得的收入由，294元减少到120元，下降174元；而每公斤大米则由0．8元提高到2．7元，增长2倍多。当时每立方米木材林农实际可买367．5公斤大米，现在每立方米木材林农实际尺能购买44．4公斤大米。林农因购粮增加的负担异常沉重。调查中多数林农反映，吃饭问题又重新成为林区家庭难以解决的首要问题。
3、基础设施建设严重滞后，林区发展呈现更加困难的趋势。由于林区地处偏远，山高坡陡，林农居住分散，水、电、、路、讯等基础设施建设一直是制约林区发展的“瓶颈”问题。近几年来，国家加大了财政支农的力度，农村基础设施建设有了很大的改观。但与平原地区、农区比较起来，林区得到的资金和项：日扶持少之又少，差距明显加大。如公路建设方面，农区通乡公路基本改造完毕，通村公路建设正如火如荼，而多数林区由于改造难度大，受益人口相对较少，至今通乡公路改造才刚刚启动，大多数原有的通村公路由于缺乏维护资金而毁坏，原来一些通车的村被迫“回归”到肩挑手提的年代。通村公路建设由于居住分散、里程长、施工难度大，农区每公里8万元左右可以解决，山区则需要15万元以上，省定的优惠政策在山区难以发挥预期的作用。农村电网改造则由于电力企业囿于经济效益的考虑，林区电网大部分至今没有进行改造，电价多数仍在1.5元／千瓦。小时：以上，不通车、不通电、不通电话的山区村为数不少。双牌、江华两县693个行政村，至今还有139个村不通公路，141个村不通电，69个村不通电活，由于基础设施条件差，生活困难，居住分散，林农受教育的程度很低，江华县贝江乡和新村，全村900多人，只有1个高中生、24个初中生，中小学辍学、失学现象十分严重。林区缺医少药，林农治病难的问、题普遍而严重。
4、由于多种因素的影响，林业优惠政策呈现效益层层递减甚至“反向”的趋势，如林业政策规定，育林基金返还林农用于林业生产的比例不低于70％。但由于县级财政困难，一般都没有安排预算资金解决林业系统国家工作人员包括林业公检法人员的工资和工作经费，全部靠育林基金解决。如双牌县2004年育林基金1400多万元，但返还林农用于林业生产的仅、100多万元，还不到10％。又如林业粮食问题。粮价放开前，国家安排江华县“三粮”(定销粮、林业补助粮、退耕还林粮)每年2100万公斤，按每公斤大米0．27元由林农出资购粮。后来此项政策取消，江华县虽经反复争取，省财政改为粮补资金，并由当初的每年90多万元逐年减少到目前的20多万元，到今年全部取消。仅此一项，按现行粮价计算，江华县林农每年需增加购粮支出3000多万元。又如退耕还林问题。按每亩退耕还林地每年补粮150公厅，连续8年。这一政策虽然很好，但林区却难以受益。因为大部分林区都是山地，没有耕地可退，真正得到实惠的是丘陵农区，这又从另一个方面拉大了林区与农区的差距。再如90年代推行的世行营林贷款，林农借贷造了大面积的林木，但由于指标限制，采伐所得回报难以偿还本息；被划为公益林的，不仅没有得到效益，反而要偿还贷款，部分林农因此负债累累，背离了政策的初衷。
5、国有森工企业呈现生存难以为继、改革难以推进的趋势。一方面，国家林业政策导致森工企业面临困境。实行限额砍伐以来，双牌县国营打鼓坪林场采伐量从1 996年的每年1．5万M3下降到现在的5000 M3 2002年林业分类经营以来，林场先后划出6．8万亩公益林，采伐指标进一步减少，企业已经无法正常维持运转。由于林场部分林木资源是采取与集体林农联营造林或租地造林的方式形成的，现在联营或租地期限已满，林农要求兑现联营收益或收回土地，但因划为公益林，根本无法兑现，林农得不到实惠，与林场的纠纷和冲突不断升级。另一方面，国有森工企业体制不顺，政企不分，影响和阻碍了企业的改革和发展。如金洞林场代管了7个乡镇、林农5.3万人。江华林业采育场代管了10个行政村，林农3400人。这些代管的乡、村，村组干部工资由林场解决，各项中心工作任务压在林场头上，由于企业本身资金入不敷出，行政工作难以到位，干部、林农意见纷纷，矛盾重重。再一方面，国有企业改革是大势所趋；但森工企业主要资产是林术资产，由于受采伐指标限制，不能处置变现，无法筹措改革成本，从而使森工企业的改革很难推进。
二
导致林区、林业、林农问题的困难局面，原因是多方面的，但我们调查认为，林业政策问题是其中的主要原因。
一是现有林业政策与法律法规之间的矛盾。《宪法》规定，农村土地属于集体所有。国家保护城乡集体经济组织的合法权利和利益。集体经济组织有独立进行经济活动的自主权。《宪法》还规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。公民的合法私有财产不受侵犯。国家为了公共利益需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。《森林法》规定，“国家保护林农的合法权益”，“国家保护承包造林的集体和个人的合法权益”。国家为了生态安全和可持续发展的需要，实行林业分类经营，划定国家重点生态公益林是一项具有战略意义的重大举措，但国家不应该、法律也不允许以几乎无偿的代价，牺牲林农的利益来实施这。举措。按照公益林的管理办法，划定的公益林区域内，基本上三十年内不得采伐林木，不得从事规模性生产经营活动。由此而来，林农在公益林区域内的私有财产——年每亩3.5元或或4.5元的生态效益补偿基金，是远远不够的。国家用林农每年实际收益1%的代价，剥夺林农对森林资源的处置权和收益权，剥夺林农从集体经济组织中合法取得的山地使用权，有悖于宪法和法律的规定。
二是现行林业政策与市场经济体制之间的矛盾。市场经济是商品经济，必须尊重价值规律，实行等价交换。如前所述的公益林补助标准则显失公平，完全是计划经济的、行政命令的运作模式。按照市场法则，商品林林地的森林资源，林农应当享有充分的、不受限制的自主权、处置权。但国家对商品林实行限额采伐制度，事实上限制了林农的权利，损害了林农的利益，林农应当因此而得到国家的合理补偿。再如一些国有森工企业原来属于省里直管，由于企业不景气，便一路下放到市、县，层层甩包袱。这种做法有悖于商品经济规律，也是对基层或人民群众利益不够负责的表现。
三是现行林业政策与林农生存之间的矛盾。中共中央、国务院《关于加快林业发展的决定》，把林业提到了保障国土生态安全的高度，提出全国动员、全民动手，全社会办林业。生态安全是国家、政府和全社会的责任，而不仅仅是林农的义务。，林农为国家生态安全而付出的代价应当由政府和社会来承担，而不能强加于农村的弱势群体——林农身上。现行的林业政策。，向林区倾斜不够，对林区的投入不足，生态孙偿费用过低，又没有实行“生态直补”，有树不能砍，又无田可种，无地可耕，林农返贫现象严重，应当引起国家高度重视‘并切实从政策层面加以解决，否则林农生存将面临危机，最终生态也难以保护。双牌县上梧江乡一个林农砍了公益林木被拘留，放回来后继续砍。他说，砍树坐牢，不砍树就没饭吃，饿死不如坐牢。这种现行林业政森林资源无权处置和收益。公益林区域内的山地也事实上被征用。如前调查，划定为公益林后，对林农经济利益的影响是巨大的，但国家只给公益林每策与林农生存之间的矛盾，实质上是生态安全与林农生存的矛盾。
四是现行林业政策与惠农政策之间的矛盾。反哺“三农”已成为全社会的共识和行动，去年和今年的中央1号文件就是、“反哺’’农业的具体体现。“三农”理所当然包含了“三林”，然而“三农"的优惠政策没有真正惠及到“三林”，相反，由于一些惠农政策的到位相对增加了林农的负担。如粮食价格的提高，增加了农民收入，而由于林农很少甚至没有耕地，基本上靠买粮生活，林农买粮支出大幅度提高，每个林农每年增加购粮支出400多元。今年中央1号文件进一步把“提高农业综合生产能力”作为农业和农村工作的重心，而这些优惠政策因林区的偏远、落后、自然条件差也难以惠及。因此，林区已成为国家农业优惠政策难以惠及的地区，林农成为了弱势群体中更为弱势的群体。
三
加强生态建设，维护生态安全，是二十一世纪人类面临的共同任务，也是我国经济社会可持续发展的重要基础，我们必须从维护社会生态安全的高度来认识林业问题，认识调整现行林业政策的战略意义。依法治国，建立社会主义法治国家，保护人民的合法权利不受侵犯，是法治国家的基本准则，我们必须从维护宪法和法律尊严的高度来看待调整林业政策对维护林农利益的法制意义。要全面实现小康目标就必须彻底解决“三农”问题，而“三林”问题是“三农”问题中最为突出的问题，我们必须从解决“三农”问题，构建和谐社会的高度来看待调整国家林业政策的社会意义。按照科学发展观，统筹城乡发展，是加快建立符合先进生产力发展要求的经济体制和运行机制，解决改革和发展中的热点和难点问题，是党对发展社会主义市场经济规律的认识的经验总结，我们必须从落实科学发展观，从遵循市场经济规律的高度来看待调整林业政策的科学和经济意义。同时，我们还应当正确认识国家粮食安全与生态安全的关系。一方面，国家粮食安全出现问题时，也许通过三五年的努力就可以缓解，而一旦出现严重的生态问题，则三、五十年难以缓解，甚至不可逆转。另一方面，随着国家经济发展水平的不断提高，粮食问题出现一定缺口，可以通过进口的办法解决，而一旦生态出现严重问题，我们决不可能从外国进口饮用水和空气，我们必须从国家与民族生存和发展的高度来认识林业政策调整的重大意义。
随着经济发展、社会进步和人民生活水平的提高，加快林业发展，改善生态环境的要求越来越迫切，林业在经济社会发展中的地位和作用越来越重要，进一步调整林业政策不仅十分必要，而且条件已经基本成熟，应该说，国家有能力“反哺农业”，有财力解决“三林”问题。
就如何调整国家林业政策我们建议：
1、恢复已经取消，但实践证明行之有效的林业优惠政策。建议恢复林粮挂钩、造林补助等政策。这对于调动林农营林积极性，保障林农基本口粮，维护林区林政和社会秩序具有十分重要的意义和作用。建议对下放的国有森工企业由原下放的管理部门实行过去的经济补偿政策。建议国有森工企业代管的乡村从企业剥离出来，恢复县级政府直管。
2、制定调整有关林业政策。建议对林农实行“一取消、一补偿、一补贴”政策。一是取消育林基金，让林农直接在林木交易中增加收入。由此产生的资金缺口，由中央财政通过转移支付解决。二是建立生态公益林补偿机制。对现有公益林的林木资源进行价值评估，实行一次性补偿，1或分期补偿。对林地实行租赁或征用。对绝大部分山林划为公益林，耕地严重不足，生存条件特别困难的林农，实行生态移民，将公益林本补偿费和林地征用费；一次性补偿到位。公益林林地的补偿标准应基本上按照市场机制确定，以不低于每亩林地每年能为林农产生的经济收入为参照进行补偿，建议2020年前每亩山地补贴50元；2020年后每亩补贴100元。国家重点公益林补偿资金由冲央财政金额负担。资料表明，全国已划定的重点公益林面积15．62亿亩，其中天保工程区7．32亿亩，非天保工程区8．3亿亩，国家第一期从非天保工程区选择了4亿亩纳入生态补偿范围，按上述建议2020、年前中央财政拿出200亿元，2020年以后中央财政拿出400亿元。这笔资金中央财政应当能够承受。
三是建立对林农实行生态直接补贴机制。对非公益林的林地，只要达到设定的生态功能标准，在生态功能存续期间，每年按林地面积补贴到林区农户。补偿分类别，按不同的生态功能档次每亩每年补贴10一20元不等。
3、配套完善有关林业政策。为了确保政策落实，建议国家开征生态资源税。从水能发电、森林旅游、消耗森林资源的企业、排放污废物破坏生态的部门、企业和个人收取生态资源税，作为对生态营造、管理、保护的经济补偿，使生态资源补偿有稳定的资金来源。建议配套林业管理政策、林业金融政策和财政转移支付政策。将国家各级林业管理人员、林业公、检、法人员的工资和工作经费纳入各级财政预算；对林业实行长期限、低利息的信贷扶植政策，并给予一定的财政贴息；对被划定为国家生态公益林的营林贷款实行减免或挂帐停息政策；在明晰林业产权的基础上，实行林木、林地资产抵押的金融扶持林业政策；加大对林区县乡镇的转移支付力度，推进林区健康稳步发展。 4、落实政策。要加大工作力度，采取有效措施，狠撅有关法规政策的落实，提高法规政策的权威性和有效性。能够直接让林农得实惠的政策，一定要直接兑现到户，尽量减少中间环节，防止层层截留和克扣。
四
当前“三林”问题面临的困难局面，林业政策的束缚确定是一个十分重要的原因，但并非唯一原因。我们应当在积极反映、呼吁国家调整现行有关林业政策的同时，深入调查、认真思考、大胆探索在现行林业体制和政策下，地方政府解决“三林”问题的方法与、途径。
1、调整完善林业经营方式，充分调动林农的积极性。从我市实际来看，应着力解决两个方面的问题。一是解决个别县山地经营权过度集中的问题。到目前为止，江华县尚有90%以上的山林处于集体统一经营状态。调查表明，绝大多数林农对山林分户经营，所有权与经营权分离的要求十分迫切，认为这是影响林业结构调整、影响林农生产积极性的关键因素。该县水口镇高滩村大托组虽然人均只有1分田，但由于以柑桔、油茶等经济林为主的庭院经济发展较好，每年户均经济林木收入在3000元以上，林农生活水平明显高于其它村组。多数农户想扩大经济林规模，但由于山林未分到户而无法实现。该县大溪乡林种结构调整较好，经济发展较快也直接得益于山地分户经营。我们认为，实行山林分户经营是促进林区经济发展一个带基础性、关键性、迫切性问题，应当引起高度重视。调查中相当一部分县乡干部对山林分户经营可能给林政管理带来的难度忧心忡忡，事实上，双牌县山林经营权早已量化到户，但并未出现江华县干部忧虑的不良后果。这种担心与当年耕地分户经营时的思想观念十分类似，应当尽快从这种思想禁锢中解脱出来。二是解决山林经营权有偿流转的问题。双牌县林业部门反映，现在上级林业部门重点扶持规模性林业项目发展，而过于分散的林地使用权很难达到项目要求的林地面积最低起点。因此，应尽快制定、完善山林使用权有偿流转机制，在不动摇分户经营方式的同时，促进林业规模经营，争取上级林业部门在资金、技术、项目上的支持。
2、调整林种结构，归避林业政策约束。我们认为，短期内国家对林业的约束性政策难以有根本性改变。在这种情况下，调整林种结构，归避政策约束，应当成为发展林区经济的思维取向和主线。实际上，调整林种结构并不是一个新鲜话题，但宏观面上的效果却始终不如人意，究其原因主要有四个方面：一是过度集中与过度分散的经营方式，客观上制约了结构的调整和优化。二是林农生活长期在温饱线上下徘徊，尤其是近十年采伐量犬幅下降，木材价格持续低迷，导致大面积收入减少_林农在维持简单再生产十分困难的情况下，难以筹集林种结构调整的启动资金，更没有结构调整的风险承担能力。如营造一亩杉木林投入不到100元，而新造一亩楠竹则需投入500元以上，种植一亩生姜投入在1000元以上。三是调整林种结构需要一定的科技水平，而林业一线科技人员为数甚少且知识老化，林农文化素质普遍较低，思想观念陈旧，风险承受能力脆弱，致使结构调整的推进步履艰难。四是市场波动的负面效应使林农结构调整望而却步。如杜仲价格从每公斤40元回落到5—6元，生姜价格曾一度跌至每公斤0.5 元以下。从我市的实际来看，在经营方式、资金投入、技术条件得以改善的条件下，我们认为，比较现实的选择是：海拔600米以上的山地主要发展厚扑、罗汉果等木本药材。海拨600米以下的山地毒要发展楠竹、山苍籽等经济林。尤其是发展楠竹生产周期性短、市场容量大、政策制约系数低、经济效益好、投资成本不高、持术难度较小’非常适合我市山区的土壤和气候条件，应作为林区脱贫致富的首选项目来考虑，吓大力气切实推进。
3、增加政府投入，减轻林农负担。当前林区薄弱、脆弱的经济社会发展基础，如果没有政策强有力的支持，势必进一步拉大与农区的差距，进而累及小康建设的大局。在这个问题上，地方政府既要做加法，又要做减法。做加法就是在各级政府力所能及的范围内努力增加资金投入，切实向林区实行政策倾斜。这方面可以考虑以下几点：第一，在发展项目上予以倾斜。即项目申报上优先审批，项目布局上优先安排，项目推动生优先支持，并注意项目规模与数量并重。第二，在资金投入上予以倾斜。各级政府及其工作部门向上争取的建设资金、本级财政安排的专项事业经费”按数倍于农区人口的系数切块安排。也可以将切块资金整合为林区建设基金，专门用于支持林区发展。第三，在扶贫布点上予以倾斜。各级政府应把扶贫重点安排到林区，把优势部门的扶贫点安排到林区，并适当延长扶贫期限，力求避免扶贫之后再返贫的现象。第四，在政策上予以倾斜。如在通村公路建设中，应充分考虑山区居住分散，山高坡陡工程难度大、建设成本高林农筹资能力弱、人均负担重等实际情况，适当提高补助标准适当降低路幅标准。如在移民工作中，将耕地面积很少且大部分山林被划为生态公益林的林农，或生存条件十分恶劣，改造难度很大的村组，以生态移民的形式纳入移民工作范畴。如在将来进行的农村电网后续改造中，优先安排林区乡镇。如在木材采伐指标控制和下达方式上，一方面积极争取国家下放年度采伐指标决定权，另一方面根据南方林区树种特点，年初下达采伐计划或预安排计划。总之，应从林区自然、经济、社会条件的实际出发，制定有别于农区的特殊政策，以确保政策适用于林区，惠及于林农。做减法就是各级政策尽最大努力减轻林农负担，增加林农收入。建议考虑三个方面：第一，林区上解省、市的育林基金直接返还给林农。据了解，2000—2004年全市各县区每年上解省、市级育林基金各年均600万元左布。在国家未取消育林基金之前，建议从今年起，省、市两级按50％返还，2010年起全额返还，由此造成的资金缺口，分别由省、市财政承担。第二，林区上解的植被恢复费金额返还林区财政，专项用于生态建设与保护。据了解，各县区按征收总额的20％上缴省林业厅、30％上缴市林业局，全市2004年上缴省厅170万元，市局255万元。第三，积极推进林业系统机构和预算管理体制改革。可以考虑分两步进行：第一步，精简林业系统机构和人员，大幅度减少林业收费的不合理占用，逐步达到国家规定的70％以上直接用于林业生产的要求；第二步，逐步将林业系统人员经费纳入同级财政预算，可首先将林业公、检、法人员经费从占用林业收费中剥离出来，纳入同级财政预算安排。
4、发展科教事业，提高林农素质。林区与农区的差距一个十分重要的方面是人员素质上的差距。林区与农区比较，学生辍学率、升学率反差越来越大，科技、卫生等社会事业严重滞后，过去、现在和将来都是制约林区发展的根本性障碍。各级政府应采取坚决有力的措施，切实促进林区教育、科技、文化、卫生等社会事业上的快速发展，尽快、尽可能缩小差距。为了解决林农生产生活困难的燃眉之急，建议研究制定和实施《林区劳动力素质培训应急计划》，市县两级联手采取“企业+政府+林农”的模式，用三至五年的时间，为每户林农培训一名有技术专长的劳动力，培训后直接进入企业从事职业和收入相对稳定的劳务，以缓解当前基本面上的生活困难。
